La contabilità di cantiere nei lavori pubblici, riserve e diritti dell'appaltatore
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LA
CONTABILITA' DI CANTIERE: NOZIONE E
FINALITA'.
Nel corso dell'esecuzione dell'opera commissionata al privato,
l'Amministrazione aggiudicatrice, per mezzo dei soggetti che di seguito verranno
individuati, e tenuta, oltre a dare compiuta applicazione delle disposizioni
legislative, regolamentari e contrattuali esistenti, anche ad operare una
corretta contabilizzazione dei lavori.
Questa ha una doppia valenza in
quanto se da un lato ha un sicuro interesse "a futura memoria" per verificare la
bontà dell'attività dall'appaltatore e la sua rispondenza alle previsioni di
capitolato, dall'altro e la sede principale in cui l'appaltatore può fare valere
le proprie pretese ad un maggior emolumento, mediante iscrizione di apposite
domande - precedute o meno da riserve - secondo le modalità che nei paragrafi
seguenti verranno puntualmente esaminate.
I DOCUMENTI
CONTABILI.
Esattamente come quella aziendale, anche la contabilità di
cantiere e articolata in un insieme di scritturazioni contabili, alcune
destinate a raccogliere prima facie le informazioni ed altre finalizzate,
invece, ad operare una sistematizzazione di tali notizie.
Ai sensi
dell'art. 156 Reg., la contabilità e articolata nei seguenti documenti:
-
giornale dei lavori;
- libretti di misura delle lavorazioni e delle
provviste;
- liste settimanali;
- registro i di contabilità;
- sommario
del registro di contabilità;
- stati di avanzamento dei lavori (S.A.L.);
-
certificati per il pagamento delle rate di acconto;
- conto finale.
La
responsabilità per la tenuta delle scritture contabili compete al direttore dei
lavori il quale, peraltro, può delegarne la predisposizione - pur mantenendo
piena responsabilità per i danni eventualmente derivanti - ai propri ispettori
di cantiere (cfr. art. 126 c. 2 lett. f Reg.); i documenti contabili aventi
valenza riassuntiva sono soggetti a visto da parte del R.U.P.. Salve le
puntualizzazioni che verranno indicate nei seguenti paragrafi, vige il principio
in forza del quale soltanto quest'ultima categoria di scritture sia idonea, se
non tempestivamente opposta da parte dell'appaltatore, ad elidere le sue
eventuali ulteriori pretese economiche.
In linea generale si può dire che
le scritturazioni aventi questa particolare caratteristica "impeditiva" in danno
dell'appaltatore sono quelle oggetto di sottoscrizione, ai sensi dell'art. 156
c. 3 Reg., da parte del direttore dei lavori e, nei casi previsti, da parte
dell'appaltatore stesso, ossia:
- i libretti di misura delle lavorazioni e
delle provviste;
- il registro di contabilità;
- il conto
finale.
I DIRITTI DELL'APPALTATORE: DOMANE, RISERVE E SEMPLICE
OSSERVAZIONI.
Come noto, l'esecuzione del lavoro viene eseguita
dall'appaltatore in base al progetto esecutivo ed alle previsioni del capitolato
d'appalto - speciale e generale - e comunque sotto la vigilanza del direttore
dei lavori (cfr. art. 124 c. 1 Reg.), unico soggetto titolato ad interloquire
direttamente con esso, coadiuvato o meno da uno o più ispettori di cantiere
(art. 126 Reg.).
Nondimeno, le vicende relative all'esecuzione dell'opera
e le particolarità modalità di esercizio del potere di indirizzo del direttore
dei lavori possono essere fonte di contrasti fra quest'ultimo, quale
rappresentante della stazione appaltante, e l'appaltatore ed essere ascrivibili
al comportamento dell'uno o dell'altro, con conseguenti pretese della stazione
appaltante nei confronti dell'appaltatore o viceversa.
Se - come del
resto accadeva anche sotto l'impero del precedente R.D. 350/1895 - l'ordinamento
giuridico risolve con poche, anche se incisive, disposizioni il caso delle
ulteriori pretese, conseguenti o collegate all'esecuzione dei lavori, della
stazione appaltante nei confronti dell'appaltatore, più articolato discorso,
invece, deve essere fatto per il caso inverso, ossia le pretese vantate
dall'esecutore nei confronti del direttore dei lavori e, conseguentemente, della
stazione appaltante.
Il principio di massima impiegato dalla L. 109/1994
e dal regolamento attuativo - in linea di continuità con quanto previsto dal
precedente RD 350/1895 - e quello in forza del quale l'appaltatore, per fare
valere le sue pretese, deve ottemperare un previo adempimento consistente nella
presentazione di un'apposita domanda da iscriversi in alcuni dei documenti
costituenti la contabilità di cantiere, con il rispetto della modalità e della
tempistica stabilita dal DPR 554/1999.
La subordinazione alle prescritte
formalità del diritto dell'appaltatore al riconoscimento delle pretese
economiche conseguenti alla modificazione delle modalità esecutive dell'appalto
e riconosciuto dalla giurisprudenza unanime in relazione alle sole pretese
relative a maggiori compensi, rimborsi o indennizzi aggiuntivi (1) rispetto a
quelli contabilizzati dal direttore dei lavori (2).
Non sono subordinate al
rispetto di tali formalità, pertanto, le pretese dell'esecutore incidenti
direttamente sulla validità - originaria o perdurante - del contratto che lo
lega con la stazione appaltante o relative a diritti che, per loro natura o
contenuto, potrebbero essere tutelati solo in caso di immediato esercizio
dell'azione da parte del loro titolare o comunque incompatibili con la
presentazione di una preventiva domanda annotata in contabilità (3) o correlati a
comportamenti dolosi o addirittura delittuosi della stazione appaltante o
relativi a fatti o comportamenti non oggetto di scritturazione
contabile (4).
Il sistema dell'iscrizione di domande nella contabilità di
cantiere e la subordinazione dell'eventuale diritto dell'appaltatore al compiuto
adempimento di detta formalità e una classica "incisione" del diritto comune ad
opera di un istituto volto al chiaro scopo di meglio tutelare l'interesse
pubblico nell'esecuzione dell'opus ed evidenzia l'importanza che ha, anche nella
fase regolamentata dal diritto privato (nell'ambito della teoria della
"bifasica" dei contratti conclusi dalle Pubbliche Amministrazioni), il diritto
speciale. La finalizzazione alla tutela del pubblico interesse comporta, in
particolare, quale ovvio e logico corollario, che la stazione appaltante -
specie nel caso in cui si tratti di una Pubblica Amministrazione strictu sensu
intesa - non possa disattendere la disciplina positiva, accettando o comunque
accogliendo pretese economiche non previamente formalizzate nei termini di legge
o semplicemente non pronunciandosi su di esse (5).
A tal proposito, e
comunque doveroso dare atto della presenza di un contrario orientamento
giurisprudenziale, seppure assolutamente minoritario ed, in massima parte,
risalente nel tempo (6).
L'onus probandi.
Occorre ora
interrogarsi su quale sia il valore probatorio delle domande iscritte - siano
esse conseguenti o meno a riserva - dall'appaltatore sui documenti
contabili.
Da un punto di vista prettamente giuridico, dalla semplice
iscrizione non deriva alcun diritto immediato in quanto tali domande altro non
sono che eccezioni- ossia pretese - da questi avanzate al direttore dei lavori
in qualità di rappresentante tecnico della stazione appaltante.
Sara
quest'ultima, con l'approvazione dei S.A.L. e del conto finale o a seguito
dell'approvazione del collaudo, a riconoscere la fondatezza delle domande
iscritte ed a liquidare il corrispettivo eventualmente dovuto.
Se,
limitatamente alle eccezioni la cui fondatezza viene riconosciuta dalla stazione
appaltante, non sorgono particolari problemi, discorso diverso deve essere fatto
in relazione a quelle - ovviamente tempestive, in quanto altrimenti non possono
nemmeno divenire oggetto di valutazione a causa della gia intervenuta decadenza
del potere attribuito all'appaltatore - che l'amministrazione ha deciso di non
accogliere o di accogliere solo parzialmente.
In tali casi, ovviamente,
la semplice iscrizione della domanda non vale a costituire alcun diritto a
favore dell'esecutore dei lavori il quale, pertanto, se vorrà far valere le
proprie pretese in sede giudiziaria, dovrà dar prova di quanto afferma.
E
dovrà, in particolare, fornire una prova, per cosi dire, duplice,
consistente:
- da un lato, nella dimostrazione di aver provveduto ad
iscrivere tempestivamente (7) la propria domanda nella contabilità di cantiere o,
se ha proposto in termini apposita riserva, di averla esplicitata entro i 15
giorni previsti dall'art. 165 c. 4 Reg.;
- dall'altro, nella dimostrazione
della fondatezza dei fatti affermati e tempestivamente iscritti sotto forma di
domanda ai sensi del precedente punto 1).
L'esecutore di lavori pubblici,
pertanto, limitatamente all'onus probandi, viene a trovarsi nella stessa
posizione dell'appaltatore privato: deve dimostrare non solo di avere svolto,
per la realizzazione dell'opera commissionata, un'attività parzialmente
difforme, per tempo o modalità di esecuzione o altro, rispetto a quella
inizialmente prevista, ma altresì che tale difformità si e resa necessaria per
la corretta esecuzione del compito affidatogli.
La prova, oltre a dover
vertere sull'an dell'eccezione, dovrà ovviamente anche fornire compiuta
dimostrazione dell'ammontare del pregiudizio economico
sofferto.
IL REGISTRO DI CONTABILITÀ'.
Il documento più
importante di tutta la contabilità dei lavori e il c.d. registro di contabilità,
le cui pagine devono essere preventivamente numerate e firmate dal R.U.P. e
dall'appaltatore (cfr. art. 163 c. 1 Reg.); il registro deve anche essere
bollato e vidimato dall'Ufficio del Registro competente per territorio (cfr.
art. 183 c. 4 Reg.), adempimento quest'ultimo che, a seguito dell'entrata in
vigore della L. 383/2001, compete all'Ufficio del Registro delle Imprese
competente per territorio.
Nel registro -la cui tenuta e responsabilità
del direttore dei lavori, il quale può peraltro affidarla, pur sempre sotto la
sua diretta responsabilità, al personale che lo coadiuva (cfr. artt. 126 c. 2
lett. g e 160 c. 1 Reg.) - vengono riportate le annotazioni delle partite di
lavorazioni e delle somministrazioni gia trascritte sul libretto delle misure,
seguendo il loro ordine cronologico, curando di segnare per ciascuna
partita:
- il richiamo alla pagina del libretto in cui e stato annotato
l'articolo di elenco corrispondente;
- il prezzo unitario di
appalto.
Il registro di contabilità ha importanza cardinale in tutto il
sistema della contabilità di cantiere in quanto - salve le eccezioni che
verranno esaminate nei successivi paragrafi - costituisce sede principe per
l'iscrizione di domande, riserve ed osservazioni da parte
dell'appaltatore.
Dal combinato disposto degli artt. 164 e 165 Reg.,
infatti, risulta che il direttore dei lavori debba, periodicamente, presentare
il registro di contabilità all'appaltatore affinché questi ne prenda visione e
lo sottoscriva ed in tale sede, se ha ragioni di lamentela e di doglianza
economica nei confronti della stazione appaltante, deve a pena di
decadenza:
- esprimere per iscritto le proprie eccezioni.
Queste altro
non sono se non domande per mezzo delle quali l'appaltatore contesta la
contabilizzazione cosi come operata dal direttore dei lavori, sostenendo che le
relative annotazioni siano erronee (eccezioni contestative) ovvero lacunose
(eccezioni integrative) in quanto carenti e necessitanti di
integrazione;
ovvero - possibilità questa ammessa al fine di consentire
all'appaltatore di meglio valutare il tenore delle registrazioni contabili
operate dal direttore dei lavori - sottoscrivere il registro con
riserva.
Questa riserva, si noti, di per se stessa, non significa nulla e
non comporta alcuna conseguenza giuridica di sorta, in quanto il suo unico scopo
e quello di consentire all'appaltatore di fruire di un ulteriore termine
perentorio di 15 giorni (cfr. art. 165 c. 3 Reg.) per "esplicitare" le proprie
ragioni, ossia per presentare una formale eccezione redatta secondo le modalità
appena sopra esaminate (8).
Nel caso in cui l'appaltatore sottoscriva il
registro di contabilità senza eccepire alcunché ovvero non espliciti la riserva
nel termine perentorio appena sopra visto, decadrà dal diritto di avanzare
domande in ordine alle annotazioni gia operate dal direttore dei
lavori.
Questa decadenza, peraltro, essendo posta a presidio di un
interesse pubblico, e insuscettibile di essere rimossa sia ad opera
dell'appaltatore - mediante iscrizione di domande tardive, magari all'atto della
successiva presentazione alla firma del registro di contabilità se non
addirittura all'atto della sottoscrizione del conto finale - sia ad opera del
direttore dei lavori ovvero del collaudatore o comunque dalla stazione
appaltante (9).
Può pero accadere che l'appaltatore, pur regolarmente
invitato a sottoscrivere il registro di contabilità da parte del direttore dei
lavori, non si presenti. Ricorrendo tale ipotesi, l'art. 165 c. 2 e 5 Reg.,
cercando di trovare un equo compromesso fra le esigenze del primo (che magari
per ragioni di tempo non e potuto intervenire) e quelle della stazione
appaltante, dispone che il direttore dei lavori debba invitarlo a sottoscrivere
entro un termine perentorio di 15 giorni, decorsi i quali non solo viene fatta
espressa menzione sul registro della mancata sottoscrizione, ma l'appaltatore
decade dal diritto di far valere in qualunque termine e modo eventuali domande
relative alle registrazioni operate dal direttore dei
lavori.
Registrazioni in partita provvisoria
Le annotazioni
operate sul registro di contabilità sono normalmente operate, dal direttore dei
lavori, a titolo definitivo, impregiudicato, ovviamente, il diritto
dell'appaltatore di apporre eccezioni e riserve (da espletare successivamente
nel modo sopra visto).
Talvolta, pero, la puntuale e precisa
contabilizzazione e resa impossibile da circostanze estranee alla volontà del
direttore dei lavori. Ricorrendo tale ipotesi, l'art. 165 c. 6 Reg. consente la
registrazione in partita provvisoria, ossia l'annotazione, sui libretti e sugli
ulteriori documenti contabili, di quantità dedotte da misurazioni sommarie, come
tali oggetto di successivo approfondimento al fine di verificarne
l'attendibilità e, pertanto, delle correlate scritturazioni
contabili.
Annotazioni di tal genere sul registro di contabilità, anche
se sottoscritte sic et simpliciter dall'appaltatore, non sono idonee a produrre
l'effetto decadenziale sopra richiamato: e infatti espressamente previsto che
l'onere di immediata eccezione diventi operativo solo a seguito del controllo a
mezzo di contabilizzazione definitiva previa detrazione di quanto gia annotato
in partita provvisoria (10).
Conseguenze della mancata tenuta del
registro di contabilità
Come gia detto in precedenza, la responsabilità
per la tenuta delle scritture contabili e del direttore dei lavori, il quale ne
risponde personalmente anche allorché abbia delegato i singoli adempimenti ai
propri coadiuvanti (art. 126 c. 2 lett. g e 160 c. 1 Reg.).
La
giurisprudenza ha avuto modo di porre l'accento sull'importanza di una esatta
contabilità di cantiere, rammentando come:
- da un lato, dalla mancata tenuta
del registro di contabilità ovvero dalla tenuta di un registro privo delle
formalità previste dalla legge (11) o, ancora, corredato di annotazioni talmente
lacunose o contraddittorie da fare considerare assolutamente informe ed irricostruibile la contabilità dei lavori, discende la possibilità per
l'appaltatore di far valere le proprie pretese ad un maggior corrispettivo
indipendentemente dall'osservanza delle disposizioni in materia di iscrizione di
eccezioni e di riserve (12);
- dall'altro, i danni conseguenti alle omesse o
erronee annotazioni contabili possano dar luogo a responsabilità amministrativa
a carico del direttore dei lavori (13) (ed, a titolo di concorso, dei suoi
coadiuvanti).
A questo proposito, ritengo non perseguibile il filone
giurisprudenziale che, operando una diretta equiparazione fra imprecisione della
contabilità e violazione delle norme deontologiche elementari, giunge a
qualificare sempre come gravemente colposo il comportamento del direttore dei
lavori (14).
E' infatti canone comune che il requisito della colpa, nonché
la sua graduazione, debbano essere oggetto di prova da parte del procuratore
regionale presso la Corte dei Conti; ovviamente, tale prova potrà anche essere
oggetto di presunzione, come sicuramente e quella che fa corrispondere a colpa
grave la mancata tenuta dei registri di contabilità, ma in ogni caso questa e a
carico della parte inquirente.
Domande e riserve sul libretto
delle misure dei lavori e delle provviste (art. 185 c. 3 Reg.).
Il
libretto delle misure e un altro dei documenti costituenti la contabilità di
cantiere e consiste in una sorta di brogliaccio sul quale vengono annotati (art.
185 Reg.) i risultati delle operazioni di "misurazione e classificazione delle
lavorazioni e delle somministrazioni" operati in contraddittorio fra la stazione
appaltante, in persona del direttore dei lavori, e l'appaltatore o chi lo
rappresenta.
L'annotazione - che deve essere curata personalmente dal
direttore dei lavori salva possibilità di affidarla, pur sempre sotto la sua
diretta responsabilità, al personale che lo coadiuva (cfr. artt. 126 c. 2 lett.
g e 160 c. 1 Reg.) - concerne la "misura e la classificazione delle lavorazioni
e delle provviste", ed in particolare (art. 158 c. 1 Reg.):
Il genere di
lavorazione o provvista, classificata secondo la denominazione usata dal
contratto;
la parte di lavorazione eseguita ed il posto;
le figure
quotate delle lavorazioni eseguire, quando ne sia il caso (fra l'altro, qualora
si tratti di lavorazioni che modificano lo stato preesistente delle cose o dei
luoghi, e necessario allegare al libretto i profili ed i piani quotati
raffiguranti lo stato prima e dopo le lavorazioni);
le altre memorie
esplicative, se ritenute opportune o necessarie, al fine di esplicare in modo
puntuale il modo e la forma di esecuzione.
Una di tali memorie, in questo
caso da inserire obbligatoriamente, e prevista per il caso di quantità di
lavorazioni o provviste desunte dall'applicazione di medie: ricorrendo tale
ipotesi, infatti, devono essere specificati nel libretto i punti e gli oggetti
sui quali sono stati fatti i saggi, gli scandagli e le misure e gli elementi ed
il processo sui quali sono state calcolate le medie con espressa indicazione del
modello geometrico seguito (cfr. art. 158 c. 2 Reg.);
L'elenco delle
annotazioni e sostanzialmente coincidente - seppur con qualche aggiunta -
rispetto a quanto in precedenza previsto dall'art. 42 R.D.
350/1895.
Disposizioni particolari sono poi previste in ordine ai lavori
a corpo, per i quali deve essere riportata, in occasione di ogni stato di
avanzamento e distintamente per ciascuna categoria di lavorazione, la quota
percentuale dell'aliquota relativa alla categoria di lavoro gia
eseguita.
Il libretto delle misure, una volta corredato delle prescritte
annotazioni, deve essere firmato dal direttore dei lavori e dall'appaltatore o
dal tecnico di questi che abbia assistito al rilevamento delle misure (art. 160
c. 1 Reg.).
L'appaltatore e tenuto a presenziare alla misurazione, di
persona o a mezzo di tale tecnico di cui sopra; in mancanza, infatti, o comunque
qualora, seppur presente, rifiuti di firmare il libretto, il direttore dei
lavori procede alla sottoscrizione alla presenza di due testimoni (art. 160 c. 2
Reg.).
Le indicazioni riportate sul libretto delle misure devono essere
successivamente riversate, sempre a cura del direttore dei lavori, nel registro
di contabilità e, con questo, fatte sottoscrivere all'appaltatore il quale
potrà, in tale sede, presentare direttamente le proprie domande ovvero formulare
apposita riserva da esplicitare nel gia esaminato termine perentorio di 15
giorni.
L'appaltatore, pertanto, non e tenuto ad iscrivere domande o
apporre riserve direttamene sul libretto delle misure; lo si evince chiaramente
da quanto testualmente disposto dall'art. 185 c. 3 Reg., in forza del quale "la
firma dell'appaltatore o del tecnico dell'appaltatore che ha assistito al
rilevamento delle misure nel libretto delle misure riguarda il semplice
accertamento della classificazione e delle misure prese".
Nondimeno, gia
in vigenza del precedente R.D. 350/1895, parte della giurisprudenza e della
dottrina (15) avevano avuto modo di notare come, in taluni casi, e segnatamente
allorché si tratti di eccezioni concernenti la rilevazione delle misure dei
lavori eseguiti, la mancata formulazione di domande o di riserve (successiva
esplicitate nei termini di legge) sul libretto delle misure - da ripetere poi
sul registro di contabilità - comporti un accertamento incontrovertibile in
ordine al quantum insuscettibile di essere "demolito" dalle domande iscritte per
la prima volta sul solo registro di contabilità.
Vi e peraltro da dire
che, anche sotto la vigenza del citato R.D. 350/1895, non rara era la
giurisprudenza propensa a concludere per l'inopponibilità di domande e riserve
sul libretto delle misure, rimanendo cosi ancorata ad una interpretazione più
letterale della norma, ed in particolare dell'art. 53 in forza del quale l'unica
sedes electa per la proposizione di tali domande e il registro di contabilità e
non anche su quello delle misure, posto, infatti, che le annotazioni di
quest'ultimo rifluiscono nel primo (16).
La specificazione operata dall'art.
185 c. 3 Reg. ha pertanto il pregio di far venir meno ogni ragione di dubbio in
ordine all'eventuale necessita, per l'appaltatore, di iscrivere le proprie
domande e le proprie riserve direttamente sul libretto delle misure e ripeterle
successivamente su quello di contabilità: questi, dunque, al fine di evitare il
definitivo "accertamento della classificazione e delle misure prese" dovrà -nel
solo caso in cui abbia assistito al rilevamento delle misure sull'apposito
libretto, di persona o a mezzo del proprio tecnico - proporre immediatamente
domanda ovvero presentare riserva da esplicitare nel termine usuale salvo poi
ripetere il tutto sul registro di contabilità.
Tale interpretazione e
l'unica ammissibile anche alla luce di quanto disposto dall'art. 31 c. 2 D.M.
145/2000, in forza del quale "le riserve devono essere iscritte a pena di
decadenza sul primo atto dell'appalto idoneo a riceverle, successive
all'insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio
dell'appaltatore".
Come si vede, anche il capitolato generale d'appalto
del Ministero dei Lavori Pubblici richiama l'esigenza di iscrizione tempestiva
delle eccezioni e riserve sul primo atto "idoneo a riceverle" e tale idoneità
non e da ritenersi presente per gli atti contabili di cantiere in relazione ai
quali:
- o non sia prevista la redazione in concorso ovvero la sottoscrizione
successiva da parte dell'appaltatore;
- ovvero esista una espressa
disposizione che impedisce l'apposizione di eccezioni e riserve.
Caso
eclatante sono gli ordini di servizio, ossia quegli atti per mezzo dei quali il
R.U.P. impartisce disposizioni ed istruzioni al direttore dei lavori e questi, a
sua volta, all'appaltatore.
L'ordine di servizio, redatto in due copie
sottoscritte dal direttore dei lavori e comunicato all'appaltatore affinché lo
restituisca debitamente sottoscritto, non costituisce sede per l'iscrizione di
eccezioni e riserve da parte di ques'ultimo (cfr. art. 128 c. 1
Reg.).
Domande e riserve sul verbale di sospensione e sul verbale di
ripresa dei lavori (art. 133 Reg.).
Un momento di pregiudizio per
l'appaltatore può derivare dalle sospensioni dei lavori imposte, con ordine di
servizio, dal direttore dei lavori. In tali casi, il nocumento consiste - come
di palmare evidenza - nei maggiori oneri sostenuti nel corso della sospensione e
determinati dalle maggiori spese conseguenti al "fermo mezzi" o alla
retribuzione comunque corrisposta ai dipendenti nonché nel mancato guadagno
rapportato al periodo di sospensione.
Premesso che detto pregiudizio può
essere oggetto di ristoro nel solo caso in cui la sospensione sia
illegittimamente disposta - ossia, in altri termini, allorché sia stata ordinata
al di fuori dei casi espressamente previsti dall'art. 133 Reg. -il direttore dei
lavori debba compilare, con l'intervento dell'appaltatore o di un suo
rappresentante (e salvo successivo invio al R.U.P.), un verbale di sospensione
sul quale devono essere indicate:
- le ragioni che hanno reso necessaria la
sospensione (e ciò proprio al fine di consentire la verifica della legittimità
dell'operato della stazione appaltante);
- lo stato di avanzamento dei
lavori;
- le opere la cui esecuzione e rimasta interrotta e le cautele
adottate affinché, alla ripresa, le stesse possano essere continuate ed ultimate
senza eccessivi oneri;
- la consistenza della forza lavoro e dei mezzi
d'opera esistenti in cantiere al momento della sospensione.
Allo stesso
modo che per la sospensione, il direttore dei lavori deve redigere un verbale di
ripresa lavori non appena vengano meno le condizioni che hanno dato luogo alla
sospensione; alla redazione di questo partecipa anche l'appaltatore con le
medesime modalità gia esaminate a proposito del verbale di sospensione; e, come
quest'ultimo viene successivamente trasmesso al R.U.P..
Sorge, a questo
punto, un problema: l'appaltatore che reputi di aver subito un pregiudizio dalla
sospensione dei lavori, deve insorgere contro il relativo ordine provvedendo
immediatamente ad iscrivere un'eccezione o una riserva (successivamente
esplicitata nei termini di legge) sul verbale di sospensione ovvero può
attendere fino a che gli venga presentato per la sottoscrizione il registro di
contabilità?
Gia nelle more della vigenza del R.D. 350/1895, la
giurisprudenza era giunta a concludere per la necessita di iscrivere le
eccezioni o le riserve al più tardi sul verbale di ripresa dei lavori e di
replicarle successivamente, a pena di decadenza, sul registro di contabilità (17);
non poche sentenze sono addirittura giunte a concludere per la necessita di
iscrivere immediatamente eccezione o riserva sul verbale di sospensione lavori,
per lo meno nei casi in cui l'illegittimità dell'ordine di sospensione e,
pertanto, la sua dannosità sia immediatamente percepibile da parte
dell'appaltatore (18).
La necessita di tale adempimento non veniva meno in
conseguenza del fatto che, al momento della sospensione, l'appaltatore non
potesse ancora percepire il quantum del pregiudizio subito, potendo,
all'opposto, solo affermare l'esistenza dell'an: la giurisprudenza, in tale
ipotesi, consentiva l'iscrizione di una eccezione generica al più tardi sul
verbale di ripresa dei lavori salva necessita di indicare, in occasione della
sua ripetizione sul registro di contabilità e sempre a pena di decadenza,
l'esatto ammontare del pregiudizio subìto (19).
Ad identica soluzione si era
giunti in caso di sospensione dei lavori inizialmente disposta in modo legittimo
ma successivamente divenuta contra ius (20) o produttiva di nocumento a carico
dell'appaltatore, statuendo anche qui la necessita di iscrivere domande o
riserve (successivamente esplicitate) al più tardi sul verbale di ripresa dei
lavori e, sempre a pena di decadenza, sul registro di contabilità (21).
Per
i casi, poi, di (illegittima) mancata compilazione del verbale di ripresa dei
lavori (22) ovvero di mancata ripresa degli stessi (23), la giurisprudenza ha comunque
sottolineato la necessita, per l'appaltatore, di iscrivere le eccezioni o le
riserve (sempre da esplicitare nei termini di legge) sul registro di contabilità.
Le conclusioni giurisprudenziali appena esaminate sono state
sostanzialmente positivizzate dall'art. 133 c. 8 Reg., con l'unica
specificazione che costituisce sede idonea per l'iscrizione di domande e riserve
(da esplicitare nei termini di legge) anche il verbale di sospensione dei
lavori, ovviamente - pur nel silenzio del legislatore - per i soli casi in cui
l'illegittimità della sospensione sia originaria ed idonea in re ipsa a produrre
un danno immediatamente percepibile, quanto ai suoi elementi essenziali, da
parte dell'appaltatore.
Il conto finale dei lavori e la
ripetizione delle riserve.
Una volta apposte sul registro di contabilità,
oltre che sui documenti a questo presupposti, secondo le modalità già sopra
esaminate, le domande dell'appaltatore devono essere ripetute sul conto finale,
ossia sul documento che il direttore dei lavori, a seguito del ricevimento della
comunicazione di ultimazione dei lavori, ha il dovere di redigere - ai sensi
dell'art. 173 c. 1 Reg. - entro il termine appositamente stabilito dal
capitolato speciale.
La stesura del conto finale e preceduta
dall'effettuazione delle necessarie annotazioni sul registro di contabilità il
quale dovrà pertanto essere rimesso all'appaltatore affinché lo sottoscriva
provvedendo ad iscrivere, se lo ritiene opportuno, le proprie domande
(direttamente o previa riserva da esplicitare nel consueto modo).
Il
conto finale, da redigere con modalità identiche a quelle previste per il
S.A.L., deve essere trasmesso al R.U.P. unitamente ad una relazione (24)
riassuntiva di tutte le vicende dell'appalto alla quale devono essere allegati,
fra gli altri, i documenti costituenti la contabilità di cantiere.
A
seguito della trasmissione, il conto finale viene esaminato dal R.U.P. che,
controllata la contabilità di cantiere, invia l'appaltatore a prenderne visione
ed a sottoscriverlo entro un termine non superiore a 30 giorni (art. 174 c. 1
Reg.) (25).
La sottoscrizione dell'appaltatore non e richiesta per un mero
fine "certificativo"; in tale sede, infatti, dovrà confermare (26), a pena di
decadenza (27), le domande già iscritte in contabilità ed in ordine alle quali non
sia intervenuto accordo bonario o comunque definizione in via amministrativa. La
necessita di tale conferma e ribadita anche dall'art. 187 c. 2 Reg., laddove e
disposto che "il collaudo comprende anche l'esame delle riserve
dell'appaltatore, sulle quali non sia gia intervenuta una risoluzione definitiva
in via amministrativa, se iscritte nel registro di contabilità e nel conto
finale nei modi stabiliti da presente regolamento".
L'appaltatore,
pertanto, non può iscrivere nuove domande ne presentare nuove riserve; non può
nemmeno operare una sorta di emendatio libelli relativamente alle eccezioni gia
ritualmente e tempestivamente proposte nei documenti contabili (28), salva solo la
facoltà, riconosciuta dall'art. 174 c. 2 Reg. di "aggiornarne l'importo", sia in
diminuzione sia (come solitamente accade) in aumento.
Questo
aggiornamento, pero, deve:
anzitutto, riferirsi agli eventi ed ai fatti
pregiudizievoli in ordine ai quali e stata iscritta apposita domanda.
Al
contrario, infatti, questa sarebbe senza dubbio tardiva e, come tale, non solo
non accoglibile in punto di merito, ma addirittura nemmeno valutabile da parte
della stazione appaltante (29).
Inoltre, essere conseguente a fatti o
circostanze occorse in un momento successivo rispetto all'iscrizione della
domanda originaria.
A tal proposito, peraltro, bisogna comunque dire che
il semplice decorso del tempo e gia elemento sufficiente a consentire
l'aggiornamento in ordine agli interessi maturati sulla somma oggetto della
domanda.
In realtà, una parziale emendatio libelli e implicitamente
ammessa dalla disposizione esaminata, laddove prevede che le domande non
riproposte si intendono rinunciate: la conferma delle eccezioni gia proposte
costituisce, infatti, onere di particolare importanza per l'appaltatore; onere
la cui inosservanza comporta - similmente a quanto gia previsto nella vigenza
del R.D. 350/1895 - la definitiva accettazione del conto finale cosi come
stilato dal direttore dei lavori.
Ciò significa, nella sostanza, che le
riserve iscritte nei documenti contabili e non definite ne in via amministrativa
ne in via bonaria ne tantomeno riprodotte dall'appaltatore al momento della
sottoscrizione del conto finale, si intendono da questi definitivamente
rinunciate (30).
Medesimo effetto decadenziale e previsto per il caso di
mancata sottoscrizione del conto finale entro il termine perentorio di 30 giorni
sopra richiamato (cfr. art. 174 c. 3 Reg.).
Ad ogni modo, una volta
sottoscritto dall'appaltatore ovvero scaduto il termine all'uopo concesso dal
R.U.P., questi trasmette il conto finale, unitamente ai documenti di cui
all'art. 175 c. 1 Reg. e ad una propria relazione finale riservata (comunque
ostensibile, anche se costituente atto iure privatorum, a richiesta del soggetto
interessato per la tutela dei suoi diritti, stante quanto previsto dalla L.
241/1990, anche nel testo anteriore all'entrata in vigore della L. 15/2005) con
la quale esprime il proprio parere in ordine alla fondatezza delle domande
iscritte dall'appaltatore per le quali non sia ancora intervenuto l'accordo
bonario previsto dall'art. 149 Reg..
In particolare, il R.U.P. dovrà, per
le domande tardive o comunque non tempestivamente confermate in sede di
sottoscrizione del conto finale da parte dell'appaltatore, segnalare
l'impossibilità del loro accoglimento ma altresì l'inutilità di una loro
valutazione, stante la già intervenuta decadenza.
Il
collaudo.
Ultima fase di esecuzione del lavoro pubblico e la
collaudazione, ossia l'attività svolta da uno o più professionisti "esperti" -
assolutamente estranei alla fase di progettazione e di realizzazione dell'opera
o di direzione dei lavori - avente ad oggetto, fra le altre cose, anche "l'esame
delle riserve dell'appaltatore, sulle quali non sia gia intervenuta una
risoluzione definitiva in via amministrativa, se iscritte nel registro di
contabilità e nel conto finale dei modi stabiliti dal presente
regolamento".
La possibilità che la domanda presentata dall'appaltatore
sia risolta in via amministrativa prima della collaudazione e statisticamente
improbabile, in quanto le stazioni appaltanti tendono a posticipare quanto più e
possibile il problema, in modo tale da poter risolvere, con un'unica "botta",
tutte le controversie derivanti dall'esecuzione - perfetta o imperfetta -
dell'opera.
Proprio al fine di consentire il sindacato sulle domande
presentate, l'art. 190 c. 1 lett. b) prevede che il R.U.P. trasmetta al
collaudatore "l'originale di tutti i documenti contabili o giustificativi
prescritti dal presente regolamento e di tutte le ulteriori documentazioni che
fossero richieste dall'organo suddetto".
Il collaudatore, ai sensi di
quanto previsto dall'art. 195 c. 1 Reg., conclude la propria opera redigendo,
oltre al certificato di collaudo, una relazione nella quale, fra l'altro,
propone "le modificazioni da introdursi nel conto finale".
La
disposizione deve essere intesa nel senso che, in tale sede, il collaudatore può
e deve proporre solo le modifiche necessarie al fine di rendere il conto finale
conforme con le risultanze della contabilità sottoposta al suo esame ovvero allo
stato di fatto (31) dell'opera realizzata (cfr. art. 196 c. 1 Reg.), senza
considerare a tal fine le domande presentate dall'appaltatore (salvo,
ovviamente, quelle gia sussunte nelle modifiche proposte dal collaudatore per
fare collimare il conto finale con lo stato di fatto dell'opera realizzata),
posto, infatti, che in relazione a queste ultime nonché alle eventuali penali da
applicare - a condizione che non siano gia state definite in via amministrativa
- deve esporre "il proprio parere" nella relazione separata e riservata di cui
all'art. 195 c. 2 Reg. (peraltro soggetta ad accesso con le medesime modalità
già esaminate in relazione alla relazione segreta al conto finale stilata dal R.U.P.
(32).
Il certificato di collaudo (e non anche le relazioni) viene
trasmesso all'appaltatore il quale, nei 20 giorni successivi, deve firmarlo
curando, se lo ritiene necessario, di apporre, sempre a pena di decadenza, le
domande che ritiene opportune "rispetto alle operazioni di collaudo", avendo
cura di osservare le medesime procedure e termini applicabili per le domande e
le riserve alla contabilità dei lavori.
Le domande proponibili in questa
sede sono chiaramente riferite alle sole operazioni tecniche di collaudo, senza
necessita, pertanto, di confermare quelle gia iscritte in contabilità dei lavori
e nel conto finale. Tale interpretazione e, a mio avviso, quella corretta: il
testo dell'art. 203 c. 1 ultimo periodo Reg. non coincide, infatti, in modo
perfetto con il testo del precedente art. 107 c. 1 ultimo periodo R.D.
350/1895 (33) in forza del quale "all'atto della firma egli [l'appaltatore] può
aggiungere le domande che crede nel proprio interesse, rispetto alle operazioni
di collaudo, fermo il disposto del penultimo comma dell'art. 54 e dell'ultimo
alinea dell'art. 64"; Il silenzio del legislatore in ordine al richiamo delle
disposizioni (ora rinvenibili negli artt. 165 c. 5 e 174 c. 3 Reg.) e chiaro
sintomo del fatto che la mancata riproposizione in sede di certificato di
collaudo delle eccezioni gia iscritte in contabilità non costituisca motivo di
decadenza dalle medesime e conseguente tacita accettazione delle determinazioni
operate dal collaudatore.
E' quindi da ritenere che le domande presentate
in sede di sottoscrizione del certificato di collaudo debbano essere
strettamente attinenti alle operazioni "tecniche" di collaudazione; ovviamente,
la loro mancata apposizione comporta decadenza dalla possibilità di fare valere
motivi di doglianza relativi a tali operazioni tecniche.
A seguito della
sottoscrizione del certificato di collaudo da parte dell'appaltatore ovvero del
decorso del termine previsto dalla disposizione sopra richiamata, il
collaudatore presenta al R.U.P. una relazione sulle osservazioni e domande
dell'appaltatore, formulando le proprie considerazioni al riguardo.
Nei
successivi 60 giorni (art. 204 c. 3 Reg.) la stazione appaltante, oltre
all'approvazione o meno del certificato di collaudo, delibera in ordine alle
domanda presentate dall'appaltatore, con conseguente chiusura del contenzioso
"amministrativo" relativo alle domande proposte e non ancora decadute ovvero gia
definite in sede amministrativa.
A questo punto, quali mezzi restano
all'appaltatore per fare valere le proprie (petite) ragioni? Sono
sostanzialmente due: o il ricorso alla procedura arbitrale prevista dalla L.
109/1994 ovvero il ricorso all'autorità giudiziaria che, nel caso di specie, e
quella ordinaria, non ricadendo la questione nell'ambito della giurisdizione
esclusiva riconosciuta al giudice amministrativo giusta L.
205/2000.
Prescrizione del diritto al corrispettivo
conseguente da domande iscritte in contabilità.
A questo punto, sorge
spontanea una domanda. Come opera la prescrizione del diritto dell'appaltatore a
veder riconosciuta la corresponsione delle somme oggetto di domanda regolarmente
iscritta in sede di contabilità?
Premesso che la prescrizione non decorre
fino al momento in cui la stazione appaltante non prende una decisione sulla
domanda presentata - sia essa una decisione in via "interinale" (ossia nel corso
dell'esecuzione dell'appalto) o, come quasi sempre accade, "conclusionale"
(ossia al momento dell'adozione del certificato di collaudo) - si potrebbe
ipotizzare che, in linea generale, il dies a quo coincida con la comunicazione
dell'avvenuta ultimazione dei lavori data dall'appaltatore ai sensi dell'art.
172 c. 1 Reg..
In realtà, una simile conclusione non e assolutamente
corretta. Sappiamo tutti, infatti, come il diritto alla percezione del
corrispettivo da parte dell'appaltatore sia, nell'appalto privato ed, a maggior
ragione, in quello pubblico, subordinato all'avvenuta accettazione dell'opera da
parte del committente; fino a quel momento, pertanto, e salve diverse
disposizioni contrattuali, l'appaltatore non ha titolo per il pagamento del
corrispettivo pattuito.
Anche in caso di pagamento frazionato nel corso
dell'esecuzione dell'opera, a seguito della redazione dei S.A.L., comunque le
domande formulate dall'appaltatore in sede di contabilità di cantiere non
vengono - per le ragioni sopraddette - esaminate se non al momento del
collaudo.
Possiamo pertanto dire con una certa sicurezza che il dies a
quo per l'inizio del decorso del termine prescrizionale ordinario di 10 anni
relativo alle domande presentate dall'appaltatore sia sicuramente collegato
all'avvenuta collaudazione dell'opera.
In particolare, da una
interpretazione sistematica degli artt. 28 c. 1 e 9 L. 109/1994 ("il regolamento
definisce le norme concernenti il termine entro il quale deve essere effettuato
il collaudo finale, che deve aver luogo non oltre sei mesi dall'ultimazione dei
lavori. omissis. Il pagamento della rata di saldo, disposto previa garanzia
fidejussoria, deve essere effettuato non oltre io 90? giorno dall'emissione del
certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di regolare
esecuzione"), 192 c. 1 Reg. ("il collaudo di un intervento deve essere
realizzato non oltre sei mesi dall'ultimazione dei lavori") e 208 c. 2 Reg. ("il
certificato di regolare esecuzione e emesso non oltre tre mesi dall'ultimazione
dei lavori"), possiamo evincere che:
- qualora la stazione appaltante
provveda alla conclusione delle operazioni di collaudo prima del termine di 6
mesi previsto dalle norme sopra citate, la prescrizione inizierà sicuramente a
decorrere dal momento dell'emissione del certificato provvisorio di collaudo; il
termine e invece di 3 mesi allorché, in luogo del certificato di collaudo, venga
emesso quello di regolare esecuzione dei lavori;
- qualora, invece, la
stazione appaltante non rispetti il termine di 6 (o 3) mesi previsto dalla norma
ovvero, al contrario, arbitrariamente rifiuti l'emissione del certificato di
collaudo o del certificato di regolare esecuzione, la prescrizione del diritto
dell'appaltatore al pagamento della "rata di saldo" - nonché di quanto
petitamente dovuto in forza delle domande iscritte in contabilità - inizia a
decorrere dal primo giorno successivo al decorso del citato 6° o 3° mese dalla
ricezione della comunicazione di ultimazione lavori.
A tale proposito,
però, occorre interrogarsi sul valore giuridico di un certificato di collaudo
provvisorio o di regolare esecuzione dei lavori emesso dopo la scadenza del
termine di 6 mesi (3 mesi per il certificato di regolare esecuzione) di cui
sopra, specie nella parte in cui, di fatto, riconosce alcune delle pretese
avanzate dall'appaltatore. La dottrina dominante e abbastanza concorde
nell'attribuirgli valore di atto ricognitivo di debito come tale avente valore
sostanzialmente confessorio (per lo meno laddove il certificato di collaudo
venga anche approvato dall'Amministrazione, in quanto altrimenti mancherebbe
l'identità soggettiva per attribuire al tutto valenza confitoria).
Il
termine di 90 giorni previsto dall'art. 28 c. 9 L. 109/1994, invece, similmente
a quanto accadeva per la precedente disposizione di cui all'art. 36 D.P.R.
1062/1963, non ha alcuna ripercussione sul maturare della prescrizione del
diritto dell'appaltatore, in quanto comporta unicamente una sorta di traslazione
in avanti del momento a decorrere dal quale l'Amministrazione e tenuta a
corrispondere l'interesse moratorio (34) (peraltro abbastanza alto) sulle somme
dovute.
N O T E
:
________________________________________
1 "In tema di appalti
assoggettati a disciplina pubblicistica, l'appaltatore che, in relazione a
situazioni sopravvenute, intenda far valere pretese relative a compensi
aggiuntivi rispetto al prezzo contrattuale, ha l'onere di inserire nella
contabilità formali riserve entro il momento della prima iscrizione successiva
all'insorgenza della situazione integrante la fonte delle vantate ragioni, anche
con riferimento a quelle situazioni di non immediata portata onerosa, la
potenzialità dannosa delle quali si presenti gia dall'inizio obbiettivamente
apprezzabile secondo criteri di media diligenza e di buona fede. Tali riserve
vanno poi confermate nel conto finale" (Corte Cass., Sezione I, 6/12/2002, n.
17335, Di Lecce c. Com. Corato, Foro amm. CDS 2002, 3109).
2 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, "L'appalto di opere pubbliche", Giuffre
Editore, 1999, p. 1027.
3 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op.
cit., p. 1027.
4 "In materia di appalti di opere pubbliche, l'onere
dell'iscrizione nel registro di contabilità, che, ai sensi degli art. 54, 64 e
107 r.d. n. 350 del 895, condiziona la tutelabilità delle pretese
dell'appaltatore non accolte dall'amministrazione committente, riguarda
esclusivamente le annotazioni e le riserve concernenti le partite di lavoro
eseguite e le somministrazioni fatte dall'appaltatore medesimo, non anche le
diverse pretese estranee alla necessita di documentazione cronologica della fase
esecutiva del contratto di appalto. Ne consegue che non devono essere annotate
nel predetto registro le questioni concernenti la decorrenza e la commisurazione
degli interessi per ritardo nel pagamento degli acconti, del saldo o della
revisione dei prezzi" (Corte Cass., Sezione I, 30/5/1997, n. 4851, Comune di
Napoli c. Soc. Termogestioni Aster, Giust. civ. Mass. 1997, 883).
5
"Atteso che l'onere dell'appaltatore di opere pubbliche, - di iscrivere
tempestivamente, sotto pena di decadenza, nei documenti contabili (verbali di
sospensione e di ripresa dei lavori, registro di contabilità, stato finale dei
lavori) le proprie riserve intese a ottenere il riconoscimento di indennizzi e
compensi per maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione
dell'opera (art. 16, 53 e 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), - non e posto dal
legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della
tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve
essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e
deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento
ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei
fini di interesse pubblico, ne consegue che l'istituto della decadenza dalle
riserve viene ad operare non a tutela di interessi patrimoniali e privatistici
bensì a tutela dell'interesse pubblico in favore dell'amministrazione appaltante
che, nel rispetto del principio generale dell'ordinamento della contabilità
dello Stato, può recedere dal contratto (art. 1671 c.c. e 345, l. 20/3/1865 n.
2248, all. F) quando siano venute meno le ragioni inducenti al contratto stesso,
ed in particolare l'utilitas che il soggetto affidante si riprometteva
dall'esecuzione dell'opus in contratto. Pertanto, atteso l'assoggettamento alle
norme sulla contabilità pubblica dell'Ente pubblico, la decadenza
dell'appaltatore dalle riserve relative a domande di maggiori compensi non può
formare oggetto di rinuncia da parte della p.a., ne in forma espressa, ne in
forza di un comportamento tacito concludente, diversamente la rinuncia si
risolverebbe in una attribuzione patrimoniale non dovuta perchè colpita da
decadenza" (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Prov. Vercelli,
Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 in nota di Monteverde).
"L'onere
dell'appaltatore di opere pubbliche di iscrivere tempestivamente, sotto pena di
decadenza, nel registro di contabilità, la riserva intesa a ottenere il
riconoscimento di maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione
dell'opera (art. 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), non e posta dal legislatore in
funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a.
che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado
di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter
valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal
rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse
pubblico" (C. Cass., Sezione I, 1/12/1999, n. 13399, Impr. Testa geom. c.
Provincia di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
"Pur sussistendo la
tendenziale corrispondenza tra i <>, cui fa
riferimento la rubrica dell'art. 2968 cc, e la <>, menzionata nel testo della citata disposizione,
non v'e tra le due espressioni una coincidenza assoluta, in quanto il diritto
colpito da decadenza può essere disponibile, ma cio non vale ad escludere che la
decadenza possa essere prevista dalla legge a tutela di un interesse superiore
rispetto a quello delle parti in contesa, ossia per regolare una materia
sottratta alla loro disponibilità. Pertanto, in materia di appalto di opere
pubbliche, la circostanza che il diritto dell'appaltatore ai maggiori compensi
per i quali e stata iscritta riserva sia disponibile non consente di ritenere
disponibile anche la posizione dell'ente pubblico tenuto al pagamento. Tale ente
e, infatti, soggetto alle norme sulla contabilità pubblica e non può, per
questo, rinunziare, ne in forma espressa, ne in forza di un comportamento tacito
concludente, alla decadenza disposta dalla legge in ordine alla regolarità della
procedura stabilita per l'iscrizione delle riserve nei registri di contabilità"
(C. Cass., Sez. I, 26/8/1997, n. 8014, Soc. CO.GE.I. c. Ministero dei Lavori
Pubblici, Giust. civ. Mass. 1997, 1517).
6 "In tema di appalto di opere
pubbliche, l'intempestiva iscrizione nell'apposito registro delle riserve
formulate dall'appaltatore ne comporta la decadenza a condizione che
l'Amministrazione abbia regolarmente rilevato e contestato detta intempestività
e, con essa, abbia nel processo eccepito l'avvenuta decadenza, atteso che la
previsione di cui all'art. 54 del RD n. 350/1895 attiene a materia di diritti
patrimoniali disponibili, quali non possono che essere quelli disciplinanti il
momento contrattuale del rapporto tra appaltatore e stazione appaltante negli
appalti di OO.PP." (C.Cass., Sezione I, 14/3/2003, n. 3824, Comune di Caserta c.
Società La Falce, Giust. civ. Mass. 2003, 527).
"In tema di appalto di
opere pubbliche, qualora l'ente appaltante, non solo abbia omesso di contestare
la mancata tempestiva iscrizione delle riserve formulate dall'appaltatore e di
eccepirne cosi la decadenza, ma abbia, all'opposto, esplicitamente riconosciuto
che esse sono state inserite nel registro di contabilità oltre che confermate,
nel conto finale, nei modi e nei termini di legge, tale dichiarazione - ove non
sia determinata da errore riconoscibile dalla controparte o da violenza o dolo -
preclude successivamente di eccepire la suddetta decadenza, attesa anche
l'inerenza di questa al contenuto di un diritto patrimoniale dispone
dell'amministrazione" (Corte Cass., Sezione I, 19 marzo 1991, n. 2934, Palmucci
c. Consorzio bonifica Vertina, Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 3).
"In tema
di appalto di opere pubbliche, la pubblica amministrazione appaltante può
rinunciare a far valere la decadenza nella quale sia incorso l'appaltatore per
non avere tempestivamente inserito nel registro di contabilità le riserve di
maggiori diritti o compensi, ma una siffatta rinuncia non può essere ravvisata
nell'offerta di una somma da parte dell'amministrazione a mero scopo transattivo
ed in un momento successivo a quello in cui la decadenza dei diritti vantati
dall'appaltatore si sia gia verificata" (Corte Cass., Sezione I, 13 luglio 1983,
n. 4759, Giust. civ. Mass. 1983, fasc. 7).
7 "La operatività delle regole
sull'onere della prova, esclusa solo nella ipotesi in cui i fatti da provare
risultino dagli elementi gia acquisiti al processo, non trova, invece, alcun
limite nella particolare difficoltà della dimostrazione dei fatti medesimi"
(Corte Cass., Sezione I, 3 novembre 2000, n. 14361, Dei Pieri c. Consorzio per
l'Acquedotto Etneo, Giust. civ. Mass. 2000, 2248).
8 "La riserva non
è la
domanda. E' solo un espediente tecnico per dare all'appaltatore la possibilità
di firmare il registro di contabilità facendo salvo per un tempo determinato il
diritto di contestazione e di proporre le proprie domande. Nella pratica, con
linguaggio figurato, per riserva viene adoperata per indicare la domanda ,mentre
la prima e solo una parte strumentale della seconda. Se la domanda, pero, e
quasi sempre preceduta da riserva, vi possono essere domande non precedute da
riserva, quando sono proposte immediatamente e contestualmente alla
sottoscrizione del registro. L'espressione riserva ha nell'ordinamento giuridico
vari significati. Nel senso che qui interessa, essa e una dichiarazione con la
quale una persona, compiendo un fato o un atto, intende scongiurare la
possibilità che ad essi si attribuisca il valore che altrimenti si darebbe loro.
La nota caratteristica della riserva consiste nell'escludere la possibilità che
il fatto o l'atto venga considerato come produttivo di tutti gli effetti che di
solito vi si riconnettono. Piu precisamente, essa e intesa ad impedire che il
fatto o l'atto possa valere o interpretarsi come rinuncia ad un diritto o ad un
interesse altrimenti tutelato" (Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op.
cit., p. 1030).
9 "Atteso che l'onere dell'appaltatore di opere
pubbliche, - di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nei
documenti contabili (verbali di sospensione e di ripresa dei lavori, registro di
contabilità, stato finale dei lavori) le proprie riserve intese a ottenere il
riconoscimento di indennizzi e compensi per maggiori costi da lui sopportati nel
corso dell'esecuzione dell'opera (art. 16, 53 e 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350),
- non e posto dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in
ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attivita
discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni
necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento,
l'opportunita del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in
relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico, ne consegue che
l'istituto della decadenza dalle riserve viene ad operare non a tutela di
interessi patrimoniali e privatistici bensì a tutela dell'interesse pubblico in
favore dell'amministrazione appaltante che, nel rispetto del principio generale
dell'ordinamento della contabilità dello Stato, può recedere dal contratto (art.
1671 c.c. e 345, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F) quando siano venute meno le
ragioni inducenti al contratto stesso, ed in particolare l'utilitas che il
soggetto affidante si riprometteva dall'esecuzione dell'opus in contratto.
Pertanto, atteso l'assoggettamento alle norme sulla contabilità pubblica
dell'Ente pubblico, la decadenza dell'appaltatore dalle riserve relative a
domande di maggiori compensi non può formare oggetto di rinuncia da parte della
p.a., ne in forma espressa, ne in forza di un comportamento tacito concludente,
diversamente la rinuncia si risolverebbe in una attribuzione patrimoniale non
dovuta perchè colpita da decadenza" (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc.
LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 nota di
Monteverde).
"L'onere dell'appaltatore di opere pubbliche di iscrivere
tempestivamente, sotto pena di decadenza, nel registro di contabilità, la
riserva intesa a ottenere il riconoscimento di maggiori costi da lui sopportati
nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), non e
posta dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione
della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale,
deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e
deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento
ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei
fini di interesse pubblico" (Corte Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13399,
Impr. Testa c. Provincia di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
"Pur
sussistendo la tendenziale corrispondenza tra i <>,
cui fa riferimento la rubrica dell'art. 2968 c.c., e la <>, menzionata nel testo della citata
disposizione, non v'e tra le due espressioni una coincidenza assoluta, in quanto
il diritto colpito da decadenza può essere disponibile, ma ciò non vale ad
escludere che la decadenza possa essere prevista dalla legge a tutela di un
interesse superiore rispetto a quello delle parti in contesa, ossia per regolare
una materia sottratta alla loro disponibilità. Pertanto, in materia di appalto
di opere pubbliche, la circostanza che il diritto dell'appaltatore ai maggiori
compensi per i quali e stata iscritta riserva sia disponibile non consente di
ritenere disponibile anche la posizione dell'ente pubblico tenuto al pagamento.
Tale ente e, infatti, soggetto alle norme sulla contabilità pubblica e non può,
per questo, rinunziare, ne in forma espressa, ne in forza di un comportamento
tacito concludente, alla decadenza disposta dalla legge in ordine alla
regolarità della procedura stabilita per l'iscrizione delle riserve nei registri
di contabilità" (Corte Cass., Sezione I, 26 agosto 1997, n. 8014, Soc. CO.GE.I.
c. Ministero dei Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1997,
1517).
10 Il principio sotteso a tale disposizione, sebbene non
espressamente statuito nel vigore del precedente R.D. 350/1895, era comunque gia
stato fatto proprio dalla giurisprudenza.
"Nell'appalto di opere
pubbliche, la riserva dell'appaltatore nel registro di contabilità la cui cura e
affidata alla competenza tecnico-amministrativa degli organi della P.A. - deve
corrispondere ad ogni singola partita iscritta e contabilizzata, all'epoca in
cui il registro stesso gli e sottoposto, con la conseguenza che, in presenza di
una contabilizzazione dei lavori provvisoria ed incompleta, e tempestiva la
riserva formulata dall'appaltatore in sede di sottoscrizione del conto finale
allorché si riferisca a partite di lavoro non riportate e non rilevabili dal
registro di contabilità gia sottopostogli" (Corte Cass., Sezione I, 29 giugno
1981, n. 4206, Amministrazione lavori pubblici c. Società Lemme, Giust. civ.
Mass. 1981, fasc. 6).
11 "Nell'appalto di opere pubbliche l'istituto
delle riserve si presenta come espressione di un principio generale che in
relazione all'ampiezza della sua portata e alla "ratio" che lo giustifica, non
può subire deroghe se non in quei casi in cui l'osservanza, da parte
dell'appaltatore, dell'onere della tempestiva riserva o non sarebbe giustificata
o non sarebbe possibile. Tali casi possono individuarsi: a) nei fatti estranei
all'oggetto dell'appalto o alla finalità di documentazione cronologica
dell'"iter" esecutivo dell'opera; b) nei comportamenti dolosi o gravemente
colposi dell'amministrazione committente nell'eseguire adempimenti
amministrativi, sempre che non incidano direttamente sull'esecuzione dell'opera
e siano perciò indifferenti agli effetti delle riserve; c) nei fatti c.d.
continuativi, come quelli prodotti da una causa costante o da una serie causale
di non immediata rilevanza onerosa, per i quali, peraltro, la regola che impone
all'appaltatore l'onere di formulare la riserva riprende vigore nel momento - da
identificarsi, nelle singole fattispecie, secondo i criteri della media
diligenza e della buona fede - in cui egli disponga di dati sufficienti per
segnalare all'amministrazione committente le cause delle situazioni a lui
pregiudizievoli e il presumibile onere economico, salvo poi a precisare l'esatto
ammontare del compenso o dell'indennità richiesta nelle successive registrazioni
o, nel caso in cui la puntuale determinazione del quantum non sia ancora
possibile, in sede di chiusura del conto finale; d) nell'esistenza di una
contabilità informe e non ricostruibile, perché riportata da semplici appunti o
brogliacci" (Corte Cass., Sezione I, 4 gennaio 1978, n. 21, Ente Acquedotti
Siciliani c. Soc. Montedil, Riv. giur. edilizia 1978, 440, I).
12 In
tema di appalto di opere pubbliche, l'onere dell'appaltatore di formulare
tempestiva riserva di maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo
pattuito, secondo la disciplina del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, insorge per
effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge e
sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indici
di media diligenza e di buona fede, un aggravio di spesa a suo carico. Detto
onere, pertanto, se non sussiste nel caso di contabilità informe ed
irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire
il riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciute dalla stazione
appaltante, va invece affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria
ma formalmente inserita nei registri stessi, mentre le eventuali inesattezze,
irregolarità, approssimazioni, od anche difformità dalla realtà di tale
contabilità provvisoria restano irrilevanti, al fine in questione, nei limiti in
cui non impediscano all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di
quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati" (Corte Cass., Sezione I,
22 luglio 1996, n. 6569, Impr. Settimio c. Comune di Garbagnate Milanese, Giust.
civ. Mass. 1996, 1025).
"In materia di pubblici appalti, esclusa
l'ipotesi di contabilità informe o irriconoscibile, l'obbligo della proposizione
delle riserve sussiste anche quando la contabilizzazione dei lavori sia soltanto
provvisoria ovvero escluda, per assenza, una diversa o maggiore contabilità del
lavoro eseguito nel periodo cui essa si riferisce. Ai fini della determinazione
del termine iniziale della riserva e necessario accertare il momento in cui
l'appaltatore avrebbe potuto desumere con certezza, secondo la normale
diligenza, dalla mancata registrazione o contabilizzazione, la volontà, sia pure
implicita, dell'amministrazione di negare la pretesa cui la riserva si riferisce
meramente omissivo; soltanto da tale momento, infatti, rendendosi manifesta la
contraria volontà dell'amministrazione, sorge, nell'appaltatore, l'obbligo di
enunciare la riserva onde evitare la decadenza del proprio diritto alle diverse
o maggiori pretese cui la riserva stessa si riferisce" (Corte Cass., Sezione II,
8 ottobre 1981, n. 5300, Società Alben c. Consorzio Bonifica Grossetana, Giust.
civ. Mass. 1981, fasc. 10).
"In tema d'appalto di opere pubbliche,
l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di maggiori compensi od
indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina del r.d.
25 maggio 1895 n. 350) insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei
registri previsti dalla legge e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli
elementi evidenzianti, secondo indice di media diligenza e di buona fede, un
aggravio di spesa a suo carico. Detto onere, pertanto, se non sussiste nel caso
di contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri
ed inidonea a consentire il riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze
riconosciute dalla stazione appaltante, va invece affermato nella diversa
ipotesi di contabilità provvisoria ma formalmente inserita nei registri stessi,
mentre le evitabili inesattezze, irregolarità, approssimazioni, od anche
difformità dalla realtà di tale contabilità promissoria restano irrilevanti, al
fine in questione, nei limiti in cui non impediscono all'appaltatore medesimo
l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati"
(Corte Cass., Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285, Societa Mattioda c. ANAS,
Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 7).
"Nei contratti di appalto con la
pubblica amministrazione l'obbligo della presentazione tempestiva della riserva
viene meno in caso di contabilità informe e irricostruibile, che non dia modo,
cioè, all'appaltatore di rendersi conto dei motivi del suo dissenso, in
relazione a quanto viene contabilizzato. Al di fuori di tale ipotesi
l'appaltatore e tenuto, sotto pena di decadenza, a sollevare le sue riserve non
appena dalla contabilità, non ostante talune manchevolezze o irregolarità,
risultino dati di qualunque specie contrari alle pretese che egli intende far
valere" (Corte Cass., Sezione I, 10 gennaio 1979, n. 162, Soc. Imer c. Ministero
dei Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1979, 82).
13 "Sussiste responsabilità a carico dell'ingegnere capo dei lavori in relazione al danno
erariale prodotto, per avere, nella qualità di responsabile dell'alta vigilanza
dei lavori, omesso di riscontrare la corrispondenza della contabilità al reale
stato di esecuzione delle opere, anche al fine di verificare l'esattezza dei
certificati di pagamento da lui emessi" (Corte dei Conti, Sezione
Giurisdizionale per la Sardegna, 26 giugno 2002, n. 661, Procura Regionale c.
Spezzano e altro, Riv. corte conti 2002, f. 3, 177).
"Sussiste
responsabilità a carico del direttore dei lavori di opera pubblica per avere
omesso di redigere ed ostentare all'impresa il registro di contabilità nei modi
e tempi dovuti e per avere sospeso il pagamento degli stati di avanzamento dei
lavori in forza di un presunto ed illegittimo accordo per l'unificazione degli
stessi, determinando in tal modo l'insorgere di contenzioso con aggravio di
spese per la p.a." (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 17
maggio 2002, n. 545, Procura Regionale c. Zuddas, Riv. corte conti 2002, f. 3,
176).
14 "Si configura colpa grave nella violazione delle norme
che prevedono l'obbligo per il direttore dei lavori di curare con precisione e tempestività la tenuta e compilazione della
contabilità dei lavori art. 36 ss.,
r.d. n. 350 del 1895) in quanto il comportamento che ne deriva e contrario a
regole deontologiche elementari" (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per
la Sardegna, 26 giugno 2002, n. 661, Procura Regionale c. Spezzano e altro, Riv.
corte conti 2002, f. 3, 177).
15 "Può verificarsi il caso che
l'iscrizione della domanda o della riserva in uno di questi atti contabili
condizioni la validità della sua iscrizione nel registro di contabilità. Ci
accade, ad esempio, quando l'appaltatore debba fare delle eccezioni sulla
rilevazione delle misure dei lavori eseguiti. In tal caso, egli deve iscrivere
le relative domande e riserve nel libretto delle misure: se cio non facesse, la
riserva che in proposito inserisse successivamente nel registro di contabilità
non sarebbe ammissibile a causa della decadenza verificatasi in dipendenza della
sottoscrizione incondizionata del libretto delle misure. Qui, limitatamente al
libretto delle misure e per quanto concerne l'accertamento di queste e della
classificazione, vi e anche un onere preliminare dell'appaltatore (Antonio
Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1035).
16 "Nell'appalto di
opere pubbliche, registro di contabilità e solo il documento le cui pagine sono
<> e nel quale le singole partite siano iscritte
<> (art. 52 r.d. n. 350 del 1895),
per cui esso non può identificarsi con il <>, sul
quale si annotano <> (art. 42
r.d. n. 350 del 1895) ne con il <> di cui all'art. 40
del cit. r.d., in cui si registrano settimanalmente i progressi dei lavori. In
realtà, il registro di contabilità e l'unico documento non tenuto sul luogo dei
lavori da cui emerge una visione d'insieme o unitaria dell'esecuzione
dell'appalto; solo in esso si ha il dovere o onere di iscrivere le richieste
dell'appaltatore a pena di decadenza, perché da esso solo e rilevabile
l'incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi dell'appalto e per il
committente e per l'appaltatore, che, in applicazione di regole di diligenza e
buona fede, deve iscrivere immediatamente in esso i fatti che può prevedersi
incideranno sulla contabilità dei lavori. Pertanto se e certo che una
contabilità irricostruibile o informe non e il registro, tale non può essere
qualsiasi documento contabile dal quale non risulti una visione complessiva
delle opere eseguite secondo il loro ordine cronologico e quindi del rilievo che
eventuali variazioni di esse possono avere sui costi dell'appalto per ambedue le
parti del contratto; e evidente quindi che un documento a fogli scomposti non
può integrare il registro neppure provvisoriamente. In assenza del registro,
l'appaltatore avrà la <> e non l'onere <>, e in
tal caso <> (art. 89 r.d. n. 350 del 1895), una
volta che lo stesso sia stato istituito. Solo con l'istituzione del registro
sorge il dovere di iscrivere le riserve relative ai lavori eseguiti in
precedenza" (Corte Cass., Sezione I, 24 marzo 2000, n. 3525, Comune di Sasso
Marconi c. Soc. C., Giur. bollettino legisl. tecnica 2000, 367).
"In tema
d'appalto d'opera pubblica, l'ottemperanza dell'appaltatore all'onere della
tempestiva formulazione di riserve, a pena di decadenza dal diritto ad ulteriori
compensi, va riscontrata con riguardo al registro di contabilità, non anche con
riguardo alle annotazioni sugli ordini di servizio o sul libretto delle misure,
con la conseguenza che il mancato inserimento di contestazioni su tali ultimi
documenti non può implicare alcuna preclusione in danno dell'appaltatore
medesimo" (Corte Cass., Sezione I, 14 gennaio 1987, n. 173, Amministrazione del
Tesoro c. Mamone, Giust. civ. Mass. 1987, fasc. 1).
17 "In tema di
appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o
maggiori esborsi conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o
illegittimamente disposta dall'Amministrazione, deve essere formulata quando
emerga, secondo una valutazione riservata al giudice di merito, la concreta
idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale momento
si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva e
tempestiva se inserita nel verbale di ripresa dei lavori o, in mancanza di tale
verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la revoca dell'ordinanza di
sospensione" (Corte Cass., Sezione I, 22 ottobre 1998, n. 10502, Comune di Torre
del Greco c. Impr. Lemit, Giust. civ. Mass. 1998, 2154).
"In tema di
appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o
maggiori esborsi conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o
illegittimamente disposta dall'amministrazione, deve essere formulata quando
emerga, secondo una valutazione riservata al giudice di merito, la concreta
idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale momento
si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva e
tempestiva se inserita nel verbale di ripresa dei lavori, o, in mancanza di tale
verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la revoca dell'ordinanza di
sospensione" (Corte Cass., Sezione I, 27 marzo 1993, n. 3733, Comune di
Pantelleria c. Sparacio, Giust. civ. Mass. 1993, 570).
"In tema d'appalto
di opera pubblica, e con riguardo alla pretesa dell'appaltatore di maggiori
compensi per fatti dannosi di tipo continuativo, l'onere della riserva insorge
nel momento della percezione della dannosità, anche solo potenziale, dell'evento
imprevisto e, quindi, in caso di sospensione imputabile alla controparte, la
riserva stessa va al più tardi formulata con il verbale di ripresa dei lavori,
senza che il relativo adempimento possa trovare equipollente in comunicazioni od
altri contatti intercorsi con l'amministrazione committente" (Corte Cass.,
Sezione I, 20 settembre 1991, n. 9854, Tommasi e altro c. Comune di Lecce,
Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 9).
"Se l'amministrazione ordini la
sospensione dei lavori allo scopo di eliminare gli ostacoli al loro svolgimento
che avrebbero dovuto essere rimossi gia in fase di consegna, la pretesa
dell'appaltatore volta a conseguire il ristoro dei danni subiti in conseguenza
dell'inattività del cantiere deve essere fatta valere quantomeno alla ripresa
dei lavori con riserva da inserire nel relativo verbale" (Corte Cass., Sezione
I, 15 dicembre 1982, n. 6911, Maisano c. Ministero dei Lavori Pubblici, Rass.
avv. Stato 1983, I, 191).
18 "In tema di appalto di opere pubbliche
l'onere dell'appaltatore di formulare riserva per pretese maggiori rispetto al
compenso pattuito, con successiva quantificazione delle pretese stesse nel
registro di contabilità, non va circoscritto alle sole ipotesi di contestazione
degli accertamenti compiuti dalla stazione appaltante, ma opera, pure in
relazione a registrazioni di natura provvisoria, con riguardo ad ogni fatto,
ancorché di carattere continuativo, che sia idoneo a determinare detti maggiori
crediti. La tempestività dell'osservanza di tale onere, deve essere riscontrata
con riferimento al momento in cui, dal fatto istantaneo o continuativo, emerga,
secondo indici di media diligenza e buona fede, la rilevanza causale in ordine
alla produzione degli indicati effetti. Ne consegue, con riguardo alla riserva
per maggiori spese derivanti da sospensione dei lavori, che l'inquadramento
della sospensione stessa nell'ambito dei fatti continuativi non può rendere
ammissibile una riserva formulata solo al momento del completamento dell'opera e
con l'ultima registrazione, tenuto conto che la precedente ripresa dei lavori
evidenzia, in ogni caso, la predetta rilevanza causale e che, quindi, il verbale
di ripresa dei lavori, documento idoneo per l'inserimento della riserva, cosi
come il verbale di sospensione dei lavori costituisce l'ultimo atto con
riferimento al quale la riserva stessa può essere ritenuta tempestiva" (Corte
Cass., Sezione I, 20 gennaio 1981, n. 476, Grimaldi c. Marcone, Giust. civ.
Mass. 1981, fasc. 1).
"Nell'appalto di opere pubbliche il verbale di
sospensione o di ripresa dei lavori e documento idoneo per la deduzione della
riserva da parte dell'appaltatore: detto verbale dovrà poi essere trascritto nel
registro di contabilità, ove questo esista, appena possibile, in quanto la
riserva deve essere formulata non appena sia emersa la rilevanza causale del
danno derivante da fatti continuativi" (Corte Cass., Sezione I, 1 aprile 1980,
n. 2097, SIT e altro c. Azienda autonoma ferrovie Stato, Giust. civ. Mass. 1980,
fasc. 4).
19 "In tema di appalto di opera pubblica, qualora
l'aggravio dei costi consegua ai fatti cosiddetti continuativi, e, cioé,
consistenti in accadimenti che si protraggono nel tempo, costantemente
ripetendosi, e provocando sempre nuovi e distinti, anche se dello stesso tipo,
effetti pregiudizievoli, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva
riserva, per maggiori pretese rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la
previsione del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, insorge nel momento in cui quei
fatti, nella loro sequenza causale, evidenzino una potenzialità dannosa, secondo
criteri oggettivi e di media diligenza, e, quindi, anche prima della cessazione
della continuazione, salvo restando il differimento della precisa
quantificazione di dette maggiori pretese, dopo il definitivo consolidarsi del
pregiudizio economico subito. Pertanto, con riguardo alla sospensione dei
lavori, che va inclusa nell'ambito dei suddetti fatti continuativi, l'onere
della tempestiva riserva non può subire alcuna dilazione, quando la sospensione
stessa si presenti ab origine palesemente illegittima, si da rilevare
immediatamente, secondo i menzionati criteri, la sua potenziale incidenza
negativa sul costo dell'opera" (Corte Cass., Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285,
Societa Mattioda c. ANAS, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 7).
20 "In tema
di tempestività o meno della riserva di risarcimento dei danni dell'appaltatore
di opera pubblica nell'ipotesi di sospensione dei lavori, deve ritenersi
tempestiva la formulazione di riserva nel verbale di ripresa, anziché in quello
che dispone la sospensione, quando questa, legittima inizialmente, sia divenuta
illegittima per la sua eccessiva protrazione, con il conseguente collegamento
del danno a detta protrazione, poiché, in tal caso, la rilevanza causale del
fatto illegittimo dell'appaltante rispetto ai maggiori oneri derivati
all'appaltatore e accertabile al momento della ripresa dei lavori" (Corte Cass.,
Sezione I, 14 maggio 1981, n. 3167, Ministero della Difesa c. Bologna, Giust.
civ. Mass. 1981, fasc. 5).
21 "In tema di appalto stipulato da
un'Amministrazione provinciale con richiamo alle norme contenute nel capitolato
generale per le opere di competenza dello Stato approvato con D.P.R. 16 luglio
1962 n. 1063, l'appaltatore, che pretende maggiori compensi ed indennizzi a
causa di sospensioni dei lavori disposti dal direttore dei lavori, deve, a pena
di decadenza, a norma dell'art. 26 del suindicato capitolato generale, formulare
la relativa riserva inserendola tempestivamente nel verbale di ripresa dei
lavori o, prima ancora, nel verbale di sospensione quando questa e palesemente
illegittima perché causata da difetti di imprevidenza dell'Amministrazione
appaltante e tale da rilevare immediatamente la sua potenziale incidenza
negativa sul costo dell'opera, esponendo, nel modo e nei termini indicati dalla
legge, gli elementi atti ad individuare la sua pretesa nel titolo e nella somma,
nonché a confermare la suddetta riserva all'atto della sottoscrizione del conto
finale. Pertanto, l'appaltatore se non ha iscritto le riserve come previsto
dall'art. 16 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, decade dalle stesse a norma dell'art.
26 del capitolato generale per le opere di competenza dello Stato il cui
contenuto non costituisce clausola contrattuale vessatoria atteso che e efficace
ancorché non approvata specificamente per iscritto, in quanto, ai fini
dell'applicabilità dell'art. 1341, comma 2, c.c. ai contratti di appalto di
opera pubblica, e necessario che l'Amministrazione appaltante predisponga
unilateralmente la singola clausola contrattuale vessatoria, mentre detta norma
non e operante allorché i contraenti richiamino nella sua interezza il
capitolato generale di appalto come parte integrante del contratto, atteso che
in siffatta ipotesi ricorre la figura non del contratto per adesione (con la
conseguente soggezione a specifica approvazione per iscritto delle clausole
onerose), bensì del contratto a relazione perfetta nel quale il riferimento al
capitolato deve essere considerato come il risultato di una scelta concordata,
diretta all'assunzione di uno schema al quale le parti si riportano con una
formula denotante, sia pure in modo sintetico, l'effettiva conoscenza ed
accettazione di tutte le clausole ivi contenute" (Tribunale Vercelli, 29 gennaio
2002, Soc. LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 in
nota di Monteverde).
22 "In tema di appalto di opere pubbliche, la
"ratio", ed il conseguente limite di applicabilità, dell'art. 16 r.d. 25 maggio
1895 n. 350, il quale prevede che della ripresa dei lavori dopo la disposta
sospensione debba essere compilato apposito processo verbale, risiede
nell'esigenza di certezza in ordine al computo dei termini di esecuzione delle
opere; ne consegue che la mancata redazione di detto verbale non fa venir meno
l'onere, la cui osservanza e stabilita a pena di decadenza, di iscrizione
tempestiva delle riserve da parte dell'appaltatore che intenda far valere nei
confronti dell'amministrazione il diritto ai maggiori compensi o alla
reintegrazione dei pregiudizi derivanti dalla sospensione, avendo quest'ultimo
comunque la possibilità di esplicare dette riserve nel registro di contabilità"
(Corte Cass., Sezione I, 2 ottobre 2001, n. 12203, Soc. Alsco Constral c. Az.
Energetica consorziale e altro, Giust. civ. Mass. 2001, 1710).
23 "In
caso di sospensione dei lavori di un appalto di opera pubblica disposta per
questioni tecniche e per i quali non e stata poi ordinata la ripresa, e di
successiva risoluzione del contratto, il direttore dei lavori e responsabile dei
danni causati alla amministrazione appaltante dalla mancata chiusura della
contabilità tecnica dei lavori" (Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale
regionale per il Veneto, 11 agosto 2000, n. 972, Giur. bollettino legisl.
tecnica 2001, 200).
24 "La natura di atto interno della relazione del
direttore dei lavori non vale ad escluderne l'accessibilità, tanto più ove si
consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa
dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attivita di
valutazione che ha le caratteristiche di un procedimento amministrativo di
definizione delle controversie, soggetto al principio di imparzialità ed i cui
atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono
sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha,
altresì, l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione
del collaudatore, prevista dall'art. 100 r.d. 5 maggio 1895
n. 350, in quanto atto necessario del procedimento di collaudo, reso nei
confronti dell'amministrazione e dell'appaltatore" (Cons. Stato, Sezione IV, 10
dicembre 1998, n. 1771, Soc. Carpineto Costruzioni Generali c. ANAS e altro,
Foro amm. 1998, f. 11-12 solo in massima).
25 "In tema di appalto di
opere pubbliche, l'art. 64 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, ove prevede un
termine massimo di trenta giorni per la sottoscrizione da parte dell'appaltatore
del conto finale, affida all'amministrazione committente la concreta fissazione
di detto termine, ma ne prescrive la congruità, cioè l'effettiva idoneità a
consentire all'appaltatore stesso di esaminare analiticamente il conto, per la
formulazione delle eventuali pretese che egli e venuto ad avanzare in quella
sede. Tale norma, pertanto, non attribuisce all'amministrazione poteri
discrezionali ed autoritativi, restando sindacabile dal giudice ordinario, a
tutela dei diritti soggettivi dell'altro contraente, l'attitudine del termine
assegnato a soddisfare le indicate esigenze" (Corte Cass., Sezioni Unite, 19
luglio 1990, n. 7379, IACP Udine c. Societa Guidi costruzioni, Giust. civ. Mass.
1990, fasc. 7).
26 "L'art. 64 r.d. n. 350 del 1895 non esige
particolari formalità e formule preventivate per la conferma delle riserve in
precedenza espresse, ma richiede soltanto una qualsiasi manifestazione di
volontà dell'appaltatore idonea a rendere edotta la stazione appaltante
dell'intendimento di non abbandonare le pretese gia avanzate" (Corte Cass.,
Sezione I, 12 ottobre 2000, n. 13589, Comune di Rieti c. Cerbara e altro,
Urbanistica e appalti 2001, 741 nota di De Francesca).
27 "In tema di
appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 D.P.R. n. 1063 del 1962 e 54 e
64 r.d. n. 350 del 1895, l'iscrizione delle riserve sul registro di contabilità
e condizione necessaria ma non sufficiente per la loro efficacia, essendo
indispensabile, a questo fine, anche la loro conferma all'atto della
sottoscrizione sul conto finale" (Corte Cass., Sezione I, 7 dicembre 1996, n.
10920, Borean c. Comune di Fanna, Giust. civ. Mass. 1996, 1691).
"In tema
di appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 del D.P.R. 16 luglio 1962 n.
1063 e 54 e 64 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, l'iscrizione delle riserve sul
registro di contabilità e condizione necessaria ma non sufficiente per la loro
efficacia, essendo indispensabile, a questo fine, anche la loro conferma
all'atto della sottoscrizione sul conto finale" (Corte Cass., Sezione I, 16
settembre 1992, n. 10582, Ministero tesoro c. Società National Prelimento,
Giust. civ. Mass. 1992, fasc. 8-9).
"In materia di appalto di opere
pubbliche l'appaltatore non e esonerato dall'obbligo di proporre tempestiva
riserva, in caso di ritardata consegna dei lavori, salva la decorrenza del
relativo termine dal momento in cui si manifesta obiettivamente, secondo indici
di media diligenza e di buona fede, la rilevanza causale del fatto rispetto al
maggior onere incontrato dall'appaltatore, il quale e poi tenuto ad esplicare la
riserva nelle successive registrazioni e nel conto finale; ne detto onere viene
meno se le difficoltà insorte nell'esecuzione dei lavori e che determinano la
pretesa di maggiori compensi derivino da insufficienza del progetto elaborato
dalla pubblica amministrazione e, cioè, per colpa di quest'ultima nella fase
precontrattuale oppure dalla mancata allegazione del verbale di consegna dei
lavori" (Corte Cass., Sezione II, 8 ottobre 1981, n. 5300, Societa Alben c.
Consorzio bonifica grossetana e altro, Giust. civ. Mass. 1981, fasc.
10).
28 "In tema di appalti assoggettati a disciplina pubblicistica,
l'appaltatore che, in relazione a situazioni sopravvenute, intenda far valere
pretese relative a compensi aggiuntivi rispetto al prezzo contrattuale ha
l'onere di inserire, nella contabilità, formali riserve entro il momento della
prima iscrizione successiva all'insorgenza della situazione integrante la fonte
delle vantate ragioni, e ciò anche con riferimento a quelle situazioni di non
immediata portata onerosa, la potenzialità dannosa delle quali si presenti,
peraltro, gia dall'inizio obbiettivamente apprezzabile - secondo criteri di
media diligenza e di buona fede - e consenta, pertanto, una corretta valutazione
della situazione in base ai dati disponibili, onde segnalare, conseguentemente,
alla parte committente il presumibile, maggiore esborso da affrontare" (Corte
Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13339, Impr. Testa geom. c. Provincia
Regionale di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
29 A questo
proposito, e pero doveroso dare atto di una giurisprudenza, peraltro
minoritaria, che ricostruisce in termini presunzione semplice di accettazione,
come tale vincibile in giudizio, la mancata conferma in sede di conto finale (o,
nella dizione usata dal R.D. 350/1895, stato finale) delle riserve gia apposte
in sede di contabilità di cantiere.
Per quanto gia detto in precedenza,
l'intero sistema delle riserve e delle eccezioni e posto a tutela di un
interesse pubblico e pertanto - a mio modo di vedere - la loro mancata
riproposizione in sede di conto finale costituisce presunzione iuris et de iure
di accettazione delle risultanze del conto finale.
Ad ogni modo, per tale
differente giurisprudenza si vedano Corte Cass., Sezione I, 18 febbraio 1999, n.
1347, Soc. Fasano Costruzioni c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Giust.
Civ. Mass. 1999, 424 ("In tema di appalto di opere pubbliche, l'art. 64 del r.d.
n. 350 del 1895, secondo il quale, se l'appaltatore non sottoscrive il conto
finale nel termine fissatogli, o se lo sottoscrive senza confermare le domande
gia formulate nei modi prescritti nel registro di contabilità, il conto finale
si avrà come da lui definitivamente accettato, riconduce alla mancata conferma
delle riserve gia iscritte, una presunzione di accettazione del conto, che ha
natura relativa, ed e, quindi, superabile con la prova di una positiva volontà
dell'appaltatore contraria alla rinuncia alle pretese oggetto delle riserve") e
Corte Cass., Sezione I, 20 dicembre 1994, n. 10949, Ruggirello c. Provincia di
Trapani, Giust. Civ. Mass. 1994, fasc. 12 ("In tema di appalto di opera
pubblica, la disposizione di cui al comma 3 dell'art. 64 r.d. 25 maggio 1895 n.
350 - secondo il quale se l'appaltatore non firma il conto finale nel termine
fissatogli il conto stesso si avrà da lui come definitivamente accettato -
riconduce alla mancata sottoscrizione con l'effetto della decadenza dal potere
di impugnazione del conto finale (intesa quale sanzione ricollegata
automaticamente all'omissione di siffatto onere), bensì una presunzione di
accettazione del conto che, in via mediata, rende infondata l'impugnazione del
conto medesimo, appunto perché accettato. Trattasi di presunzione relativa, l
quale perde efficacia probatoria e non può determinare la sua valenza indiziaria
di fronte ad una manifestazione di volontà dell'appaltatore, espressa in modo
positivo ed univoco, di non accettazione del conto finale").
30 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1036.
31 "Ai sensi
dell'art. 101 comma 1 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, il collaudatore, ove rilevi
una lieve discordanza tra la contabilità e lo stato di fatto, ha l'obbligo di
approfondire le proprie indagini per poi rettificare, se del caso, il conto
finale; pertanto, se dal processo verbale di collaudo non risulti osservato tale
adempimento, consegue l'illegittimità del decreto approvativo della contabilità
finale e del certificato di collaudo" (Corte Conti, Sezione Contributiva, 28
novembre 1985, n .1601, Provveditore regionale opere pubbliche Puglia, Cons.
Stato 1986, II, 250).
32 "La natura di atto interno della relazione
del direttore dei lavori non vale ad escluderne l'accessibilità, tanto più ove
si consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa
dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attività di
valutazione che ha le caratteristiche di un procedimento amministrativo di
definizione delle controversie, soggetto al principio di imparzialità ed i cui
atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono
sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha,
altresì, l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione
del collaudatore, prevista dall'art. 100 r.d. 5 maggio 1895
n. 350, in quanto atto necessario del procedimento di collaudo, reso nei
confronti dell'amministrazione e dell'appaltatore" (Cons. Stato, Sezione IV, 10
dicembre 1998, n. 1771, Soc. Carpineto costruz. gen. c. ANAS e altro, Foro amm.
1998, f. 11-12 solo in massima).
"L'Amministrazione ha l'obbligo di
consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione separata e segreta del
collaudatore prevista dall'art. 100 r.d. 25 maggio 1895 n. 350" (T.A.R. Puglia
-Bari, Sezione II, 16 febbraio 1996, n. 36, Soc. Pascazio c. Comune di Bari,
T.A.R. 1996, I, 1557).
"L'amministrazione ha l'obbligo di consentire
all'appaltatore l'accesso alla relazione del collaudatore
prevista dall'art. 100 r.d. n. 350 del 1895, sia perché e atto necessario al
procedimento di collaudo e non gia atto facoltativo, ne meramente interno, non
essendo resa solo in favore dell'amministrazione ma anche dell'appaltatore; sia perchè l'ostensione discende dal principio generale dell'ordinamento secondo cui
non può essere negata la conoscenza di un atto che afferisce immediatamente alla
sfera giuridica soggettiva del cittadino; sia perché l'art. 24 legge n. 241 del
1990 e l'art. 8 del d.P.R. n. 352 del 1992, statuiscono che il diritto alla
riservatezza trova il suo limite nel diritto del richiedente di prendere visione
degli atti dei procedimento la cui conoscenza sia necessaria per curare o
difendere i propri interessi giuridici" (T.A.R. Veneto, Sezione II, 25 marzo
1994, n. 337, Fallimento Imce c. Comune di Portogruaro, Riv. giur. edilizia
1994, I, 1135).
33 "Nell'ambito della disciplina pubblicistica
dell'appalto, l'onere dell'appaltatore di inserire le proprie pretese nei
confronti dell'amministrazione o dell'ente appaltante nel registro di
contabilità e nel conto finale e, quindi, nel certificato di collaudo ex art. 91
e 107 del r.d. n. 350 del 1895, riguarda le sole istanze inerenti alla
contabilizzazione del corrispettivo contrattuale delle opere eseguite od
eseguende, ma non gia anche le riserve per eventuale revisione dei prezzi, con
riguardo alle quali ultime e sufficiente che la relativa domanda sia comunque
presentata senza che sia
necessaria la sua riproduzione in quel documento" (Corte Cass., Sezione I, 16
giugno 1997, n. 5373, Comune di Ceglie Messapica c. Impr. Sardella, Giust. civ.
Mass. 1997, 991).
34 Peraltro
soggetto a prescrizione decennale e non quinquennale, con palese scostamento,
pertanto, da quanto previsto dall'art. 2948 c. 4 c.c. "La prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2948 n.
4 c.c. per tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più
brevi si riferisce alle obbligazioni periodiche e di durata, caratterizzate dal
fatto che la prestazione e suscettibile di adempimento solo con il decorso del
tempo, sicché anche gli interessi previsti dalla stessa disposizione debbono
rivestire il connotato della periodicità. La disposizione non e pertanto
applicabile in difetto del richiamato requisito della periodicità agli interessi
moratori di fonte legale dovuti a causa del ritardo nel pagamento del saldo nel
compenso revisionale, ai sensi della l. 21 dicembre 1974 n. 700 e dell'art. 36
D.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 da versarsi in unica soluzione" (Corte Cass.,
Sezione I, 6 marzo 1998, n. 2498, Ente Autonomo Acquedotto Pugliese c. Impresa
Di battista, Giust. civ. Mass. 1998, 527)
6 "In tema di appalto di opere pubbliche, l'intempestiva iscrizione nell'apposito registro delle riserve formulate dall'appaltatore ne comporta la decadenza a condizione che l'Amministrazione abbia regolarmente rilevato e contestato detta intempestività e, con essa, abbia nel processo eccepito l'avvenuta decadenza, atteso che la previsione di cui all'art. 54 del RD n. 350/1895 attiene a materia di diritti patrimoniali disponibili, quali non possono che essere quelli disciplinanti il momento contrattuale del rapporto tra appaltatore e stazione appaltante negli appalti di OO.PP." (C.Cass., Sezione I, 14/3/2003, n. 3824, Comune di Caserta c. Società La Falce, Giust. civ. Mass. 2003, 527).
"In tema di appalto di opere pubbliche, qualora l'ente appaltante, non solo abbia omesso di contestare la mancata tempestiva iscrizione delle riserve formulate dall'appaltatore e di eccepirne cosi la decadenza, ma abbia, all'opposto, esplicitamente riconosciuto che esse sono state inserite nel registro di contabilità oltre che confermate, nel conto finale, nei modi e nei termini di legge, tale dichiarazione - ove non sia determinata da errore riconoscibile dalla controparte o da violenza o dolo - preclude successivamente di eccepire la suddetta decadenza, attesa anche l'inerenza di questa al contenuto di un diritto patrimoniale dispone dell'amministrazione" (Corte Cass., Sezione I, 19 marzo 1991, n. 2934, Palmucci c. Consorzio bonifica Vertina, Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 3).
"In tema di appalto di opere pubbliche, la pubblica amministrazione appaltante può rinunciare a far valere la decadenza nella quale sia incorso l'appaltatore per non avere tempestivamente inserito nel registro di contabilità le riserve di maggiori diritti o compensi, ma una siffatta rinuncia non può essere ravvisata nell'offerta di una somma da parte dell'amministrazione a mero scopo transattivo ed in un momento successivo a quello in cui la decadenza dei diritti vantati dall'appaltatore si sia gia verificata" (Corte Cass., Sezione I, 13 luglio 1983, n. 4759, Giust. civ. Mass. 1983, fasc. 7).
7 "La operatività delle regole sull'onere della prova, esclusa solo nella ipotesi in cui i fatti da provare risultino dagli elementi gia acquisiti al processo, non trova, invece, alcun limite nella particolare difficoltà della dimostrazione dei fatti medesimi" (Corte Cass., Sezione I, 3 novembre 2000, n. 14361, Dei Pieri c. Consorzio per l'Acquedotto Etneo, Giust. civ. Mass. 2000, 2248).
8 "La riserva non è la domanda. E' solo un espediente tecnico per dare all'appaltatore la possibilità di firmare il registro di contabilità facendo salvo per un tempo determinato il diritto di contestazione e di proporre le proprie domande. Nella pratica, con linguaggio figurato, per riserva viene adoperata per indicare la domanda ,mentre la prima e solo una parte strumentale della seconda. Se la domanda, pero, e quasi sempre preceduta da riserva, vi possono essere domande non precedute da riserva, quando sono proposte immediatamente e contestualmente alla sottoscrizione del registro. L'espressione riserva ha nell'ordinamento giuridico vari significati. Nel senso che qui interessa, essa e una dichiarazione con la quale una persona, compiendo un fato o un atto, intende scongiurare la possibilità che ad essi si attribuisca il valore che altrimenti si darebbe loro. La nota caratteristica della riserva consiste nell'escludere la possibilità che il fatto o l'atto venga considerato come produttivo di tutti gli effetti che di solito vi si riconnettono. Piu precisamente, essa e intesa ad impedire che il fatto o l'atto possa valere o interpretarsi come rinuncia ad un diritto o ad un interesse altrimenti tutelato" (Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1030).
9 "Atteso che l'onere dell'appaltatore di opere pubbliche, - di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nei documenti contabili (verbali di sospensione e di ripresa dei lavori, registro di contabilità, stato finale dei lavori) le proprie riserve intese a ottenere il riconoscimento di indennizzi e compensi per maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 16, 53 e 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), - non e posto dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attivita discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunita del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico, ne consegue che l'istituto della decadenza dalle riserve viene ad operare non a tutela di interessi patrimoniali e privatistici bensì a tutela dell'interesse pubblico in favore dell'amministrazione appaltante che, nel rispetto del principio generale dell'ordinamento della contabilità dello Stato, può recedere dal contratto (art. 1671 c.c. e 345, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F) quando siano venute meno le ragioni inducenti al contratto stesso, ed in particolare l'utilitas che il soggetto affidante si riprometteva dall'esecuzione dell'opus in contratto. Pertanto, atteso l'assoggettamento alle norme sulla contabilità pubblica dell'Ente pubblico, la decadenza dell'appaltatore dalle riserve relative a domande di maggiori compensi non può formare oggetto di rinuncia da parte della p.a., ne in forma espressa, ne in forza di un comportamento tacito concludente, diversamente la rinuncia si risolverebbe in una attribuzione patrimoniale non dovuta perchè colpita da decadenza" (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 nota di Monteverde).
"L'onere dell'appaltatore di opere pubbliche di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nel registro di contabilità, la riserva intesa a ottenere il riconoscimento di maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), non e posta dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico" (Corte Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13399, Impr. Testa c. Provincia di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
"Pur sussistendo la tendenziale corrispondenza tra i <
10 Il principio sotteso a tale disposizione, sebbene non espressamente statuito nel vigore del precedente R.D. 350/1895, era comunque gia stato fatto proprio dalla giurisprudenza.
"Nell'appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore nel registro di contabilità la cui cura e affidata alla competenza tecnico-amministrativa degli organi della P.A. - deve corrispondere ad ogni singola partita iscritta e contabilizzata, all'epoca in cui il registro stesso gli e sottoposto, con la conseguenza che, in presenza di una contabilizzazione dei lavori provvisoria ed incompleta, e tempestiva la riserva formulata dall'appaltatore in sede di sottoscrizione del conto finale allorché si riferisca a partite di lavoro non riportate e non rilevabili dal registro di contabilità gia sottopostogli" (Corte Cass., Sezione I, 29 giugno 1981, n. 4206, Amministrazione lavori pubblici c. Società Lemme, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 6).
11 "Nell'appalto di opere pubbliche l'istituto delle riserve si presenta come espressione di un principio generale che in relazione all'ampiezza della sua portata e alla "ratio" che lo giustifica, non può subire deroghe se non in quei casi in cui l'osservanza, da parte dell'appaltatore, dell'onere della tempestiva riserva o non sarebbe giustificata o non sarebbe possibile. Tali casi possono individuarsi: a) nei fatti estranei all'oggetto dell'appalto o alla finalità di documentazione cronologica dell'"iter" esecutivo dell'opera; b) nei comportamenti dolosi o gravemente colposi dell'amministrazione committente nell'eseguire adempimenti amministrativi, sempre che non incidano direttamente sull'esecuzione dell'opera e siano perciò indifferenti agli effetti delle riserve; c) nei fatti c.d. continuativi, come quelli prodotti da una causa costante o da una serie causale di non immediata rilevanza onerosa, per i quali, peraltro, la regola che impone all'appaltatore l'onere di formulare la riserva riprende vigore nel momento - da identificarsi, nelle singole fattispecie, secondo i criteri della media diligenza e della buona fede - in cui egli disponga di dati sufficienti per segnalare all'amministrazione committente le cause delle situazioni a lui pregiudizievoli e il presumibile onere economico, salvo poi a precisare l'esatto ammontare del compenso o dell'indennità richiesta nelle successive registrazioni o, nel caso in cui la puntuale determinazione del quantum non sia ancora possibile, in sede di chiusura del conto finale; d) nell'esistenza di una contabilità informe e non ricostruibile, perché riportata da semplici appunti o brogliacci" (Corte Cass., Sezione I, 4 gennaio 1978, n. 21, Ente Acquedotti Siciliani c. Soc. Montedil, Riv. giur. edilizia 1978, 440, I).
12 In tema di appalto di opere pubbliche, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indici di media diligenza e di buona fede, un aggravio di spesa a suo carico. Detto onere, pertanto, se non sussiste nel caso di contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire il riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciute dalla stazione appaltante, va invece affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria ma formalmente inserita nei registri stessi, mentre le eventuali inesattezze, irregolarità, approssimazioni, od anche difformità dalla realtà di tale contabilità provvisoria restano irrilevanti, al fine in questione, nei limiti in cui non impediscano all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati" (Corte Cass., Sezione I, 22 luglio 1996, n. 6569, Impr. Settimio c. Comune di Garbagnate Milanese, Giust. civ. Mass. 1996, 1025).
"In materia di pubblici appalti, esclusa l'ipotesi di contabilità informe o irriconoscibile, l'obbligo della proposizione delle riserve sussiste anche quando la contabilizzazione dei lavori sia soltanto provvisoria ovvero escluda, per assenza, una diversa o maggiore contabilità del lavoro eseguito nel periodo cui essa si riferisce. Ai fini della determinazione del termine iniziale della riserva e necessario accertare il momento in cui l'appaltatore avrebbe potuto desumere con certezza, secondo la normale diligenza, dalla mancata registrazione o contabilizzazione, la volontà, sia pure implicita, dell'amministrazione di negare la pretesa cui la riserva si riferisce meramente omissivo; soltanto da tale momento, infatti, rendendosi manifesta la contraria volontà dell'amministrazione, sorge, nell'appaltatore, l'obbligo di enunciare la riserva onde evitare la decadenza del proprio diritto alle diverse o maggiori pretese cui la riserva stessa si riferisce" (Corte Cass., Sezione II, 8 ottobre 1981, n. 5300, Società Alben c. Consorzio Bonifica Grossetana, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 10).
"In tema d'appalto di opere pubbliche, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina del r.d. 25 maggio 1895 n. 350) insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indice di media diligenza e di buona fede, un aggravio di spesa a suo carico. Detto onere, pertanto, se non sussiste nel caso di contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire il riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciute dalla stazione appaltante, va invece affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria ma formalmente inserita nei registri stessi, mentre le evitabili inesattezze, irregolarità, approssimazioni, od anche difformità dalla realtà di tale contabilità promissoria restano irrilevanti, al fine in questione, nei limiti in cui non impediscono all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati" (Corte Cass., Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285, Societa Mattioda c. ANAS, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 7).
"Nei contratti di appalto con la pubblica amministrazione l'obbligo della presentazione tempestiva della riserva viene meno in caso di contabilità informe e irricostruibile, che non dia modo, cioè, all'appaltatore di rendersi conto dei motivi del suo dissenso, in relazione a quanto viene contabilizzato. Al di fuori di tale ipotesi l'appaltatore e tenuto, sotto pena di decadenza, a sollevare le sue riserve non appena dalla contabilità, non ostante talune manchevolezze o irregolarità, risultino dati di qualunque specie contrari alle pretese che egli intende far valere" (Corte Cass., Sezione I, 10 gennaio 1979, n. 162, Soc. Imer c. Ministero dei Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1979, 82).
13 "Sussiste responsabilità a carico dell'ingegnere capo dei lavori in relazione al danno erariale prodotto, per avere, nella qualità di responsabile dell'alta vigilanza dei lavori, omesso di riscontrare la corrispondenza della contabilità al reale stato di esecuzione delle opere, anche al fine di verificare l'esattezza dei certificati di pagamento da lui emessi" (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 26 giugno 2002, n. 661, Procura Regionale c. Spezzano e altro, Riv. corte conti 2002, f. 3, 177).
"Sussiste responsabilità a carico del direttore dei lavori di opera pubblica per avere omesso di redigere ed ostentare all'impresa il registro di contabilità nei modi e tempi dovuti e per avere sospeso il pagamento degli stati di avanzamento dei lavori in forza di un presunto ed illegittimo accordo per l'unificazione degli stessi, determinando in tal modo l'insorgere di contenzioso con aggravio di spese per la p.a." (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 17 maggio 2002, n. 545, Procura Regionale c. Zuddas, Riv. corte conti 2002, f. 3, 176).
14 "Si configura colpa grave nella violazione delle norme che prevedono l'obbligo per il direttore dei lavori di curare con precisione e tempestività la tenuta e compilazione della contabilità dei lavori art. 36 ss., r.d. n. 350 del 1895) in quanto il comportamento che ne deriva e contrario a regole deontologiche elementari" (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 26 giugno 2002, n. 661, Procura Regionale c. Spezzano e altro, Riv. corte conti 2002, f. 3, 177).
15 "Può verificarsi il caso che l'iscrizione della domanda o della riserva in uno di questi atti contabili condizioni la validità della sua iscrizione nel registro di contabilità. Ci accade, ad esempio, quando l'appaltatore debba fare delle eccezioni sulla rilevazione delle misure dei lavori eseguiti. In tal caso, egli deve iscrivere le relative domande e riserve nel libretto delle misure: se cio non facesse, la riserva che in proposito inserisse successivamente nel registro di contabilità non sarebbe ammissibile a causa della decadenza verificatasi in dipendenza della sottoscrizione incondizionata del libretto delle misure. Qui, limitatamente al libretto delle misure e per quanto concerne l'accertamento di queste e della classificazione, vi e anche un onere preliminare dell'appaltatore (Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1035).
16 "Nell'appalto di opere pubbliche, registro di contabilità e solo il documento le cui pagine sono <
"In tema d'appalto d'opera pubblica, l'ottemperanza dell'appaltatore all'onere della tempestiva formulazione di riserve, a pena di decadenza dal diritto ad ulteriori compensi, va riscontrata con riguardo al registro di contabilità, non anche con riguardo alle annotazioni sugli ordini di servizio o sul libretto delle misure, con la conseguenza che il mancato inserimento di contestazioni su tali ultimi documenti non può implicare alcuna preclusione in danno dell'appaltatore medesimo" (Corte Cass., Sezione I, 14 gennaio 1987, n. 173, Amministrazione del Tesoro c. Mamone, Giust. civ. Mass. 1987, fasc. 1).
17 "In tema di appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o maggiori esborsi conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o illegittimamente disposta dall'Amministrazione, deve essere formulata quando emerga, secondo una valutazione riservata al giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale momento si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva e tempestiva se inserita nel verbale di ripresa dei lavori o, in mancanza di tale verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la revoca dell'ordinanza di sospensione" (Corte Cass., Sezione I, 22 ottobre 1998, n. 10502, Comune di Torre del Greco c. Impr. Lemit, Giust. civ. Mass. 1998, 2154).
"In tema di appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o maggiori esborsi conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o illegittimamente disposta dall'amministrazione, deve essere formulata quando emerga, secondo una valutazione riservata al giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale momento si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva e tempestiva se inserita nel verbale di ripresa dei lavori, o, in mancanza di tale verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la revoca dell'ordinanza di sospensione" (Corte Cass., Sezione I, 27 marzo 1993, n. 3733, Comune di Pantelleria c. Sparacio, Giust. civ. Mass. 1993, 570).
"In tema d'appalto di opera pubblica, e con riguardo alla pretesa dell'appaltatore di maggiori compensi per fatti dannosi di tipo continuativo, l'onere della riserva insorge nel momento della percezione della dannosità, anche solo potenziale, dell'evento imprevisto e, quindi, in caso di sospensione imputabile alla controparte, la riserva stessa va al più tardi formulata con il verbale di ripresa dei lavori, senza che il relativo adempimento possa trovare equipollente in comunicazioni od altri contatti intercorsi con l'amministrazione committente" (Corte Cass., Sezione I, 20 settembre 1991, n. 9854, Tommasi e altro c. Comune di Lecce, Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 9).
"Se l'amministrazione ordini la sospensione dei lavori allo scopo di eliminare gli ostacoli al loro svolgimento che avrebbero dovuto essere rimossi gia in fase di consegna, la pretesa dell'appaltatore volta a conseguire il ristoro dei danni subiti in conseguenza dell'inattività del cantiere deve essere fatta valere quantomeno alla ripresa dei lavori con riserva da inserire nel relativo verbale" (Corte Cass., Sezione I, 15 dicembre 1982, n. 6911, Maisano c. Ministero dei Lavori Pubblici, Rass. avv. Stato 1983, I, 191).
18 "In tema di appalto di opere pubbliche l'onere dell'appaltatore di formulare riserva per pretese maggiori rispetto al compenso pattuito, con successiva quantificazione delle pretese stesse nel registro di contabilità, non va circoscritto alle sole ipotesi di contestazione degli accertamenti compiuti dalla stazione appaltante, ma opera, pure in relazione a registrazioni di natura provvisoria, con riguardo ad ogni fatto, ancorché di carattere continuativo, che sia idoneo a determinare detti maggiori crediti. La tempestività dell'osservanza di tale onere, deve essere riscontrata con riferimento al momento in cui, dal fatto istantaneo o continuativo, emerga, secondo indici di media diligenza e buona fede, la rilevanza causale in ordine alla produzione degli indicati effetti. Ne consegue, con riguardo alla riserva per maggiori spese derivanti da sospensione dei lavori, che l'inquadramento della sospensione stessa nell'ambito dei fatti continuativi non può rendere ammissibile una riserva formulata solo al momento del completamento dell'opera e con l'ultima registrazione, tenuto conto che la precedente ripresa dei lavori evidenzia, in ogni caso, la predetta rilevanza causale e che, quindi, il verbale di ripresa dei lavori, documento idoneo per l'inserimento della riserva, cosi come il verbale di sospensione dei lavori costituisce l'ultimo atto con riferimento al quale la riserva stessa può essere ritenuta tempestiva" (Corte Cass., Sezione I, 20 gennaio 1981, n. 476, Grimaldi c. Marcone, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 1).
"Nell'appalto di opere pubbliche il verbale di sospensione o di ripresa dei lavori e documento idoneo per la deduzione della riserva da parte dell'appaltatore: detto verbale dovrà poi essere trascritto nel registro di contabilità, ove questo esista, appena possibile, in quanto la riserva deve essere formulata non appena sia emersa la rilevanza causale del danno derivante da fatti continuativi" (Corte Cass., Sezione I, 1 aprile 1980, n. 2097, SIT e altro c. Azienda autonoma ferrovie Stato, Giust. civ. Mass. 1980, fasc. 4).
19 "In tema di appalto di opera pubblica, qualora l'aggravio dei costi consegua ai fatti cosiddetti continuativi, e, cioé, consistenti in accadimenti che si protraggono nel tempo, costantemente ripetendosi, e provocando sempre nuovi e distinti, anche se dello stesso tipo, effetti pregiudizievoli, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva, per maggiori pretese rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la previsione del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, insorge nel momento in cui quei fatti, nella loro sequenza causale, evidenzino una potenzialità dannosa, secondo criteri oggettivi e di media diligenza, e, quindi, anche prima della cessazione della continuazione, salvo restando il differimento della precisa quantificazione di dette maggiori pretese, dopo il definitivo consolidarsi del pregiudizio economico subito. Pertanto, con riguardo alla sospensione dei lavori, che va inclusa nell'ambito dei suddetti fatti continuativi, l'onere della tempestiva riserva non può subire alcuna dilazione, quando la sospensione stessa si presenti ab origine palesemente illegittima, si da rilevare immediatamente, secondo i menzionati criteri, la sua potenziale incidenza negativa sul costo dell'opera" (Corte Cass., Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285, Societa Mattioda c. ANAS, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 7).
20 "In tema di tempestività o meno della riserva di risarcimento dei danni dell'appaltatore di opera pubblica nell'ipotesi di sospensione dei lavori, deve ritenersi tempestiva la formulazione di riserva nel verbale di ripresa, anziché in quello che dispone la sospensione, quando questa, legittima inizialmente, sia divenuta illegittima per la sua eccessiva protrazione, con il conseguente collegamento del danno a detta protrazione, poiché, in tal caso, la rilevanza causale del fatto illegittimo dell'appaltante rispetto ai maggiori oneri derivati all'appaltatore e accertabile al momento della ripresa dei lavori" (Corte Cass., Sezione I, 14 maggio 1981, n. 3167, Ministero della Difesa c. Bologna, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 5).
21 "In tema di appalto stipulato da un'Amministrazione provinciale con richiamo alle norme contenute nel capitolato generale per le opere di competenza dello Stato approvato con D.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063, l'appaltatore, che pretende maggiori compensi ed indennizzi a causa di sospensioni dei lavori disposti dal direttore dei lavori, deve, a pena di decadenza, a norma dell'art. 26 del suindicato capitolato generale, formulare la relativa riserva inserendola tempestivamente nel verbale di ripresa dei lavori o, prima ancora, nel verbale di sospensione quando questa e palesemente illegittima perché causata da difetti di imprevidenza dell'Amministrazione appaltante e tale da rilevare immediatamente la sua potenziale incidenza negativa sul costo dell'opera, esponendo, nel modo e nei termini indicati dalla legge, gli elementi atti ad individuare la sua pretesa nel titolo e nella somma, nonché a confermare la suddetta riserva all'atto della sottoscrizione del conto finale. Pertanto, l'appaltatore se non ha iscritto le riserve come previsto dall'art. 16 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, decade dalle stesse a norma dell'art. 26 del capitolato generale per le opere di competenza dello Stato il cui contenuto non costituisce clausola contrattuale vessatoria atteso che e efficace ancorché non approvata specificamente per iscritto, in quanto, ai fini dell'applicabilità dell'art. 1341, comma 2, c.c. ai contratti di appalto di opera pubblica, e necessario che l'Amministrazione appaltante predisponga unilateralmente la singola clausola contrattuale vessatoria, mentre detta norma non e operante allorché i contraenti richiamino nella sua interezza il capitolato generale di appalto come parte integrante del contratto, atteso che in siffatta ipotesi ricorre la figura non del contratto per adesione (con la conseguente soggezione a specifica approvazione per iscritto delle clausole onerose), bensì del contratto a relazione perfetta nel quale il riferimento al capitolato deve essere considerato come il risultato di una scelta concordata, diretta all'assunzione di uno schema al quale le parti si riportano con una formula denotante, sia pure in modo sintetico, l'effettiva conoscenza ed accettazione di tutte le clausole ivi contenute" (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 in nota di Monteverde).
22 "In tema di appalto di opere pubbliche, la "ratio", ed il conseguente limite di applicabilità, dell'art. 16 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, il quale prevede che della ripresa dei lavori dopo la disposta sospensione debba essere compilato apposito processo verbale, risiede nell'esigenza di certezza in ordine al computo dei termini di esecuzione delle opere; ne consegue che la mancata redazione di detto verbale non fa venir meno l'onere, la cui osservanza e stabilita a pena di decadenza, di iscrizione tempestiva delle riserve da parte dell'appaltatore che intenda far valere nei confronti dell'amministrazione il diritto ai maggiori compensi o alla reintegrazione dei pregiudizi derivanti dalla sospensione, avendo quest'ultimo comunque la possibilità di esplicare dette riserve nel registro di contabilità" (Corte Cass., Sezione I, 2 ottobre 2001, n. 12203, Soc. Alsco Constral c. Az. Energetica consorziale e altro, Giust. civ. Mass. 2001, 1710).
23 "In caso di sospensione dei lavori di un appalto di opera pubblica disposta per questioni tecniche e per i quali non e stata poi ordinata la ripresa, e di successiva risoluzione del contratto, il direttore dei lavori e responsabile dei danni causati alla amministrazione appaltante dalla mancata chiusura della contabilità tecnica dei lavori" (Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale regionale per il Veneto, 11 agosto 2000, n. 972, Giur. bollettino legisl. tecnica 2001, 200).
24 "La natura di atto interno della relazione del direttore dei lavori non vale ad escluderne l'accessibilità, tanto più ove si consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attivita di valutazione che ha le caratteristiche di un procedimento amministrativo di definizione delle controversie, soggetto al principio di imparzialità ed i cui atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha, altresì, l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione
25 "In tema di appalto di opere pubbliche, l'art. 64 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, ove prevede un termine massimo di trenta giorni per la sottoscrizione da parte dell'appaltatore del conto finale, affida all'amministrazione committente la concreta fissazione di detto termine, ma ne prescrive la congruità, cioè l'effettiva idoneità a consentire all'appaltatore stesso di esaminare analiticamente il conto, per la formulazione delle eventuali pretese che egli e venuto ad avanzare in quella sede. Tale norma, pertanto, non attribuisce all'amministrazione poteri discrezionali ed autoritativi, restando sindacabile dal giudice ordinario, a tutela dei diritti soggettivi dell'altro contraente, l'attitudine del termine assegnato a soddisfare le indicate esigenze" (Corte Cass., Sezioni Unite, 19 luglio 1990, n. 7379, IACP Udine c. Societa Guidi costruzioni, Giust. civ. Mass. 1990, fasc. 7).
26 "L'art. 64 r.d. n. 350 del 1895 non esige particolari formalità e formule preventivate per la conferma delle riserve in precedenza espresse, ma richiede soltanto una qualsiasi manifestazione di volontà dell'appaltatore idonea a rendere edotta la stazione appaltante dell'intendimento di non abbandonare le pretese gia avanzate" (Corte Cass., Sezione I, 12 ottobre 2000, n. 13589, Comune di Rieti c. Cerbara e altro, Urbanistica e appalti 2001, 741 nota di De Francesca).
27 "In tema di appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 D.P.R. n. 1063 del 1962 e 54 e 64 r.d. n. 350 del 1895, l'iscrizione delle riserve sul registro di contabilità e condizione necessaria ma non sufficiente per la loro efficacia, essendo indispensabile, a questo fine, anche la loro conferma all'atto della sottoscrizione sul conto finale" (Corte Cass., Sezione I, 7 dicembre 1996, n. 10920, Borean c. Comune di Fanna, Giust. civ. Mass. 1996, 1691).
"In tema di appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 del D.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 e 54 e 64 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, l'iscrizione delle riserve sul registro di contabilità e condizione necessaria ma non sufficiente per la loro efficacia, essendo indispensabile, a questo fine, anche la loro conferma all'atto della sottoscrizione sul conto finale" (Corte Cass., Sezione I, 16 settembre 1992, n. 10582, Ministero tesoro c. Società National Prelimento, Giust. civ. Mass. 1992, fasc. 8-9).
"In materia di appalto di opere pubbliche l'appaltatore non e esonerato dall'obbligo di proporre tempestiva riserva, in caso di ritardata consegna dei lavori, salva la decorrenza del relativo termine dal momento in cui si manifesta obiettivamente, secondo indici di media diligenza e di buona fede, la rilevanza causale del fatto rispetto al maggior onere incontrato dall'appaltatore, il quale e poi tenuto ad esplicare la riserva nelle successive registrazioni e nel conto finale; ne detto onere viene meno se le difficoltà insorte nell'esecuzione dei lavori e che determinano la pretesa di maggiori compensi derivino da insufficienza del progetto elaborato dalla pubblica amministrazione e, cioè, per colpa di quest'ultima nella fase precontrattuale oppure dalla mancata allegazione del verbale di consegna dei lavori" (Corte Cass., Sezione II, 8 ottobre 1981, n. 5300, Societa Alben c. Consorzio bonifica grossetana e altro, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 10).
28 "In tema di appalti assoggettati a disciplina pubblicistica, l'appaltatore che, in relazione a situazioni sopravvenute, intenda far valere pretese relative a compensi aggiuntivi rispetto al prezzo contrattuale ha l'onere di inserire, nella contabilità, formali riserve entro il momento della prima iscrizione successiva all'insorgenza della situazione integrante la fonte delle vantate ragioni, e ciò anche con riferimento a quelle situazioni di non immediata portata onerosa, la potenzialità dannosa delle quali si presenti, peraltro, gia dall'inizio obbiettivamente apprezzabile - secondo criteri di media diligenza e di buona fede - e consenta, pertanto, una corretta valutazione della situazione in base ai dati disponibili, onde segnalare, conseguentemente, alla parte committente il presumibile, maggiore esborso da affrontare" (Corte Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13339, Impr. Testa geom. c. Provincia Regionale di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).
29 A questo proposito, e pero doveroso dare atto di una giurisprudenza, peraltro minoritaria, che ricostruisce in termini presunzione semplice di accettazione, come tale vincibile in giudizio, la mancata conferma in sede di conto finale (o, nella dizione usata dal R.D. 350/1895, stato finale) delle riserve gia apposte in sede di contabilità di cantiere.
Per quanto gia detto in precedenza, l'intero sistema delle riserve e delle eccezioni e posto a tutela di un interesse pubblico e pertanto - a mio modo di vedere - la loro mancata riproposizione in sede di conto finale costituisce presunzione iuris et de iure di accettazione delle risultanze del conto finale.
Ad ogni modo, per tale differente giurisprudenza si vedano Corte Cass., Sezione I, 18 febbraio 1999, n. 1347, Soc. Fasano Costruzioni c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Giust. Civ. Mass. 1999, 424 ("In tema di appalto di opere pubbliche, l'art. 64 del r.d. n. 350 del 1895, secondo il quale, se l'appaltatore non sottoscrive il conto finale nel termine fissatogli, o se lo sottoscrive senza confermare le domande gia formulate nei modi prescritti nel registro di contabilità, il conto finale si avrà come da lui definitivamente accettato, riconduce alla mancata conferma delle riserve gia iscritte, una presunzione di accettazione del conto, che ha natura relativa, ed e, quindi, superabile con la prova di una positiva volontà dell'appaltatore contraria alla rinuncia alle pretese oggetto delle riserve") e Corte Cass., Sezione I, 20 dicembre 1994, n. 10949, Ruggirello c. Provincia di Trapani, Giust. Civ. Mass. 1994, fasc. 12 ("In tema di appalto di opera pubblica, la disposizione di cui al comma 3 dell'art. 64 r.d. 25 maggio 1895 n. 350 - secondo il quale se l'appaltatore non firma il conto finale nel termine fissatogli il conto stesso si avrà da lui come definitivamente accettato - riconduce alla mancata sottoscrizione con l'effetto della decadenza dal potere di impugnazione del conto finale (intesa quale sanzione ricollegata automaticamente all'omissione di siffatto onere), bensì una presunzione di accettazione del conto che, in via mediata, rende infondata l'impugnazione del conto medesimo, appunto perché accettato. Trattasi di presunzione relativa, l quale perde efficacia probatoria e non può determinare la sua valenza indiziaria di fronte ad una manifestazione di volontà dell'appaltatore, espressa in modo positivo ed univoco, di non accettazione del conto finale").
30 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1036.
31 "Ai sensi dell'art. 101 comma 1 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, il collaudatore, ove rilevi una lieve discordanza tra la contabilità e lo stato di fatto, ha l'obbligo di approfondire le proprie indagini per poi rettificare, se del caso, il conto finale; pertanto, se dal processo verbale di collaudo non risulti osservato tale adempimento, consegue l'illegittimità del decreto approvativo della contabilità finale e del certificato di collaudo" (Corte Conti, Sezione Contributiva, 28 novembre 1985, n .1601, Provveditore regionale opere pubbliche Puglia, Cons. Stato 1986, II, 250).
32 "La natura di atto interno della relazione del direttore dei lavori non vale ad escluderne l'accessibilità, tanto più ove si consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attività di valutazione che ha le caratteristiche di un procedimento amministrativo di definizione delle controversie, soggetto al principio di imparzialità ed i cui atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha, altresì, l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione
"L'Amministrazione ha l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione separata e segreta del collaudatore prevista dall'art. 100 r.d. 25 maggio 1895 n. 350" (T.A.R. Puglia -Bari, Sezione II, 16 febbraio 1996, n. 36, Soc. Pascazio c. Comune di Bari, T.A.R. 1996, I, 1557).
"L'amministrazione ha l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione
33 "Nell'ambito della disciplina pubblicistica dell'appalto, l'onere dell'appaltatore di inserire le proprie pretese nei confronti dell'amministrazione o dell'ente appaltante nel registro di contabilità e nel conto finale e, quindi, nel certificato di collaudo ex art. 91 e 107 del r.d. n. 350 del 1895, riguarda le sole istanze inerenti alla contabilizzazione del corrispettivo contrattuale delle opere eseguite od eseguende, ma non gia anche le riserve per eventuale revisione dei prezzi, con riguardo alle quali ultime e sufficiente che la relativa domanda sia comunque presentata
34 Peraltro soggetto a prescrizione decennale e non quinquennale, con palese scostamento, pertanto, da quanto previsto dall'art. 2948 c. 4 c.c. "La prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2948 n. 4 c.c. per tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi si riferisce alle obbligazioni periodiche e di durata, caratterizzate dal fatto che la prestazione e suscettibile di adempimento solo con il decorso del tempo, sicché anche gli interessi previsti dalla stessa disposizione debbono rivestire il connotato della periodicità. La disposizione non e pertanto applicabile in difetto del richiamato requisito della periodicità agli interessi moratori di fonte legale dovuti a causa del ritardo nel pagamento del saldo nel compenso revisionale, ai sensi della l. 21 dicembre 1974 n. 700 e dell'art. 36 D.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 da versarsi in unica soluzione" (Corte Cass., Sezione I, 6 marzo 1998, n. 2498, Ente Autonomo Acquedotto Pugliese c. Impresa Di battista, Giust. civ. Mass. 1998, 527)