Codice degli contratti pubblici:
l'APPALTO INTEGRATO
Si tratta di uno degli aspetti innovativi del codice dei
contratti pubblici.
Vengono infatti meno i limiti che la l. 109/1994 prevedeva per
il ricorso a tale istituto (in una prima versione della norma, poi rivista,
veniva meno anche la circostanza che oggetto del contratto potesse essere, in
aggiunta ai lavori, la sola progettazione esecutiva, in quanto poteva essere
dedotta in obbligazione anche la progettazione definitiva).
Infatti, l'art. 53 comma 2 del codice, nel testo finale
deliberato dal Consiglio dei Ministri il 23 marzo 2006, prevede che il decreto o
la determina a contrarre stabilisce, motivando, nelle ipotesi di cui alle
lettere b) e c) dello stesso comma, in ordine alle esigenze tecniche,
organizzative ed economiche, che il contratto ha ad oggetto:
- (prima ipotesi, equivalente all'ex appalto integrato) la progettazione
esecutiva e l'esecuzione di lavori sulla base del progetto definitivo
dell'amministrazione aggiudicatrice;
- ovvero (seconda ipotesi, corrispondente anch'essa all'appalto integrato
ma, in parte, anche all'ex appalto concorso) previa acquisizione del progetto
definitivo in sede di offerta, la progettazione esecutiva e l'esecuzione di
lavori sulla base del progetto preliminare dell'amministrazione
aggiudicatrice.
In tale ultimo caso, lo svolgimento della gara e effettuato,
per l'appunto, sulla base di un progetto preliminare, nonche di un capitolato
prestazionale corredato dall'indicazione delle prescrizioni, delle condizioni e
dei requisiti tecnici inderogabili.
La norma soggiunge che "L'offerta ha ad oggetto il progetto
definitivo e il prezzo.".
Tale ultima disposizione, in una precedente formulazione della
norma di che trattasi, appariva contraddittoria alla precedente contenuta nello
stesso comma per cui la progettazione definitiva era oggetto del contratto e non
dell'offerta, ed e quindi stata opportunamente modificata.
Si e gia accennato che il codice rivede totalmente la
disciplina dell'appalto concorso (sopprimendo anzi l'istituto in quanto
tale).
La preesistente normativa (art. 20, 4? comma del 109/1994)
prevedeva, come noto, che l'affidamento di appalti mediante appalto-concorso
fosse consentito ai soggetti appaltanti, in seguito a motivata decisione, previo
parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici per i lavori di importo pari
o superiore a 25.000.000 di euro, per speciali lavori o per la realizzazione di
opere complesse o ad elevata componente tecnologica, la cui progettazione
richieda il possesso di competenze particolari o la scelta tra soluzioni
tecniche differenziate.
Lo svolgimento della gara (come oggi nel codice) era effettuato
sulla base di un progetto preliminare, redatto ai sensi dell'articolo 16 della
legge "Merloni", nonche di un capitolato prestazionale corredato
dall'indicazione delle prescrizioni, delle condizioni e dei requisiti tecnici
inderogabili.
L'offerta, tuttavia, aveva ad oggetto non il progetto
definitivo ma il progetto esecutivo (cio che aveva aperto la discussione se in
sede di gara il concorrente dovesse comunque presentare anche il progetto
definitivo) ed il prezzo.
Oggi, dunque, anche in tale tipologia di appalto e dedotta in
obbligazione (e non e invece parte dell'offerta) la progettazione esecutiva
dell'intervento.
Si e gia detto che la normativa anteriore al codice limitava a
casi precisi anche il ricorso all'appalto integrato.
La definizione di appalto integrato era data dall'art. 19 della
L. 109/1994 per il quale "I contratti di appalto di lavori pubblici di cui
alla presente legge sono contratti a titolo oneroso, conclusi in forma scritta
tra un imprenditore e un soggetto di cui all'articolo 2, comma 2, aventi per
oggetto:
.
b) la progettazione esecutiva di cui all'articolo 16, comma 5,
e l'esecuzione dei lavori pubblici di cui all'articolo 2, comma 1, qualora:
1) riguardino lavori di importo inferiore a 200.000 euro;
2) riguardino lavori la cui componente impiantistica o
tecnologica incida per piu del 60 per cento del valore dell'opera;
3) riguardino lavori di manutenzione, restauro e scavi
archeologici;
4) riguardino lavori di importo pari o
superiore a 10 milioni di euro".
Sono note le critiche all'estensione dell'appalto integrato ad
opera della L. 166/2002, a suo tempo sviluppate principalmente nel documento del
Centro Studi del Consiglio Nazionale degli Ingegneri, "Le nuove regole in
materia di progettazione di opere pubbliche", Roma, marzo 2003, pagg. 81
ss.
Infatti le associazioni professionali dei progettisti avevano
contestato la norma che sottraeva loro quote di mercato (o pongono comunque il
progettista nella condizione di "subappaltatore" dell'impresa di
costruzione).
Nella precedente formulazione della norma, l'appalto integrato
poteva avere ad oggetto non solo l'esecuzione dei lavori ma anche la redazione
della progettazione esecutiva, solamente nei casi in cui la componente
impiantistica e tecnologica avesse una incidenza sui lavori superiore al 50% del
valore dell'opera ovvero qualora tali lavori riguardassero la manutenzione, il
restauro e gli scavi archeologici.
Con l'introduzione dell'appalto integrato il legislatore aveva
inteso configurare un sistema di realizzazione dei lavori pubblici avente un
ambito oggettivo peculiare (opere di particolare complessita esecutiva)
contraddistinto dall'unione in capo ad un solo soggetto sia dell'attivita di
progettazione che di mera esecuzione.
Esso configurava, evidentemente, una deroga a quello che era
uno dei principi cardine della disciplina generale sui lavori pubblici: la
separazione fra le attivita di progettazione e quelle di esecuzione.
Le modifiche apportate dalla l. 166/02 estendevano l'ambito
generale di operativita dell'istituto, liberalizzandolo di fatto seppur nei
limiti di importo - massimo e minimo - rispettivamente di 10 milioni e di
200.000 euro.
L'Autorita di vigilanza sui lavori pubblici "a parte ogni
valutazione sul cambiamento rispetto alla precedente netta separazione tra
progettazione e realizzazione dell'opera, precisa che spetta alle
stazioni appaltanti osservare comportamenti che comunque ne comporti
[dell'appalto integrato, n.d.r.] un impiego, in particolare sotto la
soglia dei 200.000 euro, che non privilegi le esigenze della realizzazione delle
opere e quindi delle imprese costruttrici rispetto a quelle esigenze che sono
tutelate con la progettazione, e cioe la qualita delle opere e i loro costi e
che non si determini un eccessivo contrarsi del mercato delle progettazioni
esecutive, e cio con attenta comparazione, per i piccoli lavori, tra uso
dell'appalto integrato e natura degli interventi da realizzare"
(deteterminazione n. 27/2002).
Secondo il parere del Consiglio di Stato sul codice dei
contratti, "[.] va affrontato il tema delle relazioni con la normativa
preesistente.
Come e infatti noto, il testo originario della legge quadro sui
lavori pubblici n. 109 del 1994 aveva ritenuto di dettare discipline
parzialmente differenti da quella comunitaria, prevedendo la rigida separazione
tra attivita di progettazione ed attivita di esecuzione dei lavori, la
limitazione del ricorso al criterio dell'offerta economicamente piu vantaggiosa,
della trattativa privata e della introduzione delle varianti, l'abolizione
dell'istituto della revisione dei prezzi ed altre ancora, che costituivano i
punti maggiormente qualificanti di quella riforma.
E' altrettanto noto che
riguardo a tali previsioni si pose il problema della loro conformita alla
direttiva allora vigente (n. 89/440/CEE poi trasfusa nella direttiva n.
37/1993/CEE), ma la Corte costituzionale, con sentenza 7 novembre 1995, n. 482,
ritenne infondate le questioni di costituzionalita sollevate dalle Regioni in
relazione alle procedure di scelta del contraente ed ai criteri di
aggiudicazione previsti dalla legge n. 109 del 1994, rilevando come le
disposizioni della legge, aventi ad oggetto metodi di selezione del contraente
anche piu rigorosi rispetto alle direttive comunitarie, fossero
costituzionalmente legittime, anche in relazione al riparto di competenze
normative fra Stato e Regioni, perche dirette ad assicurare in modo ancor piu
esteso la concorrenza. Successivamente i principi in questione hanno subito
taluni temperamenti, ma l'impianto generale e rimasto sostanzialmente
invariato.
Orbene, non vi e dubbio che il "Codice" comporti una significativa
evoluzione rispetto al passato.
Ma il vincolo derivante dal recepimento delle
direttive europee, combinato con quello degli arresti della Corte di Giustizia,
riduce in misura consistente la possibilita per il legislatore delegato di
seguire la strada a suo tempo percorsa dalla legge n. 109 del 1994, in
particolare, a proposito dei casi piu significativi di scostamento rispetto alla
disciplina previgente: l'appalto integrato e l'offerta economicamente piu
vantaggiosa. Giova ricordare, a proposito del primo, il nono considerando
della direttiva medesima, il quale evidenzia l'opportunita che siano le stesse
amministrazioni aggiudicatrici a ".prevedere sia l'aggiudicazione separata che
l'aggiudicazione congiunta di appalti per l'esecuzione e la progettazione dei
lavori.", demandando al livello legislativo la sola fissazione dei criteri
qualitativi ed economici sui quali le relative decisioni debbono
basarsi."
Piu oltre:
"[.] Il comma 2 [dell'art. 53] consente alle stazioni
appaltanti di avvalersi - "tenendo conto delle esigenze, delle strutture
organizzative e dei mezzi economici" a propria disposizione - delle figure sia
dell'appalto di sola esecuzione dei lavori, sia dell'appalto di progettazione ed
esecuzione dei lavori (c.d. appalto integrato). In questo secondo caso e loro
dato commettere, sempre sulla base del delineato presupposto, unitamente
all'esecuzione dei lavori, o la progettazione esecutiva ovvero quella
definitiva ed esecutiva.
Si e gia osservato nella parte
generale che si tratta di una delle norme maggiormente innovative della
disciplina attualmente vigente, ma si e anche detto che essa e coerente con la
disciplina europea e con la delega. In aggiunta alle osservazioni
formulate nella parte generale si puo osservare, in ordine alla delibera a
contrarre che disponga l'appalto integrato, che potrebbe richiedersi con
maggiore incisivita una analitica motivazione atta a dar conto delle
ragioni economiche, tecniche ed organizzative circa la determinazione assunta,
con miglioramento della trasparenza delle scelte di base normalmente effettuate
all'atto di impostare le gare pubbliche."
Autore: Dott. Maurizio Greco - tratto da www.appaltiecontratti.it -
Marzo 2006
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