1. Recenti interventi normativi hanno attribuito uno spazio
crescente alle organizzazioni senza scopo di lucro nella regolazione del mercato
del lavoro. In modo sempre piu frequente, in testi legislativi di questi anni si
trova una significativa attenzione per soggetti accomunati dalla vocazione
solidaristica e dall'assenza di un fine di lucro soggettivo, come le societa
cooperative sociali e gli organismi di natura non commerciale. E' azzardato
riportare tali iniziative ad un disegno unitario, se cosi si intende una
consapevole strategia frutto di una valutazione complessiva e costante.
Peraltro, con itinerari disordinati, le ultime leggi vogliono temperare
consistenti fenomeni di "privatizzazione" delle funzioni di intermediazione fra
offerta e domanda di lavoro assegnando responsabilita significative ad enti
privati animati da intenti di socialita. La riduzione di alcuni spazi di governo
pubblico del mercato e l'apertura alle iniziative private propongono una
dialettica fra azioni votate al lucro ed attivita del cosiddetto privato
sociale, proiettate invece verso obbiettivi ideali.
L'inquadramento di tali indicazioni normative e reso difficile
dalla loro disorganicita. Ancora prima, non esiste un mercato del lavoro delle
organizzazioni senza scopo di lucro, almeno qualora si passi al ragionamento
giuridico dalle valutazioni economiche. Quali possibili datori di lavoro, questi
enti privati (comunque siano identificati) si devono sottoporre alle stesse
regole delle imprese animate dal fine del profitto e soggiacciono al diritto
comune, in carenza di deroghe espresse. Anzi, per il regime riservato alle
societa cooperative di produzione e lavoro si denotano avvicinamenti a quello
generale delle imprese.
Si puo discutere se la categoria delle organizzazioni non
lucrative si possa estendere fino a ricomprendere tutte le societa cooperative
di produzione e lavoro, ma vi sono pochi dubbi per quelle sociali. E per i loro
soci la possibile iscrizione alle liste di mobilita determina un accostamento ai
modelli di tutela dei prestatori di opere subordinati, con una espansione di
istituti di diritto del lavoro. Ne derivano regole omogenee per i dipendenti e
per i soci - lavoratori, per attribuire le stesse opportunita a tutti coloro che
cercano una collocazione professionale.
Quindi, come protagoniste del mercato, le organizzazioni senza
scopo di lucro devono rispettare il diritto comune; eventuali interventi di
favore del legislatore devono essere giustificati da specifici fini di
valorizzazione di alcuni enti privati, in ragione del loro obbiettivo ideale.
Anzi, possono destare perplessita disposizioni di aprioristico favore per intere
ed estese categorie; ad esempio, e certo gradita ai destinatari la mancata
considerazione dei soci - lavoratori nella base di calcolo per le assunzioni
obbligatorie, ma la norma non ha un taglio selettivo e puo apparire un
privilegio.
Ne sono persuasivi i benefici previdenziali assegnati alle
societa cooperative sociali, perche sono attribuiti a gruppi ampi, senza una
particolare meritevolezza. Il ricorso allo schema giuridico dell'impresa
cooperativa sociale non comporta sempre il perseguimento di reali obbiettivi
solidaristici e sono possibili discutibili operazioni speculative, per la
ricerca di vantaggi competitivi, con riguardo alla disciplina previdenziale di
favore. Pertanto, il trattamento preferenziale riservato ad organizzazioni senza
scopo di lucro dovrebbe essere in correlazione con un evidente e controllabile
fine non egoistico. In carenza, la regolazione del mercato deve tendere
all'omogeneita e non alla separazione, poiche non acquistano rilevanza gli
elementi di specialita di ciascun soggetto, ma un interesse all'incontro fra la
domanda e l'offerta, rispetto al quale e difficile distinguere dall'azienda
votata al profitto la posizione di associazioni, societa cooperative,
fondazioni.
In particolare, per lo meno nella prospettiva giuridica,
sarebbe illusorio immaginare una strutturale contrapposizione fra un mercato del
lavoro delle organizzazioni con o senza scopo di lucro soggettivo. Sul versante
dell'offerta non esiste una originaria e drastica propensione a rivolgersi alle
strutture dell'una o dell'altra categoria. Si noti, per il lavoratore non e
indifferente la natura del potenziale datore, poiche spesso si ravvisa una
adesione profonda alla sua dimensione ideale e tale sentimento induce ad
accettare condizioni retributive o di tutela inferiori a quelle possibili in una
azienda che miri al profitto. Peraltro, tali frequenti manifestazioni di
condivisione dell'obbiettivo dell'organizzazione non possono fare identificare
per le strutture non lucrative un separato mercato del lavoro.
Esse si presentano all'incontro con l'offerta forti della loro
vocazione sociale. Tuttavia, tali aspetti non possono giustificare ne
disposizioni di preferenza, ne meccanismi di diritto speciale per il
reclutamento del personale. Il mercato e lo stesso per imprese votate al
profitto e per organismi che non perseguano tale obbiettivo. L'estesa autonomia
contrattuale riconosciuta a partire dalla legge n. 223 del 1991 nella scelta dei
prestatori di opere fa si che la stipulazione del contratto individuale consenta
la selezione di lavoratori che condividano la vocazione del datore, con i limiti
delle indagini permesse dall'art. 8 St. lav. e dalla legge n. 675 del 1996 sulla
tutela dei "dati personali". Non a caso, per organismi di tendenza si ampliano i
confini della nozione di idoneita professionale. Pero, questa autonomia
negoziale e accordata ormai a qualunque struttura e non si mette cosi in
discussione l'unitaria concezione del mercato, in cui si collocano tutti i
datori, a prescindere dai loro scopi.
A chi offre lavoro si presentano opportunita di soggetti con
differenti impostazioni, ma con gli stessi principi giuridici. Anzi, dovrebbero
scomparire diversita come quella citata in tema di assunzioni obbligatorie delle
societa di produzione e lavoro e, quindi, delle cooperative sociali. A
differenza di quanto accade per la disciplina del contratto individuale, le
regole del mercato devono garantire le stesse posizioni a chi tenda al lucro ed
a coloro che perseguono fini ideali. Tale conclusione non deve sorprendere.
Mentre la disciplina del rapporto disegna il profilo dell'organizzazione e deve
essere coerente con la sua dimensione solidaristica, la regolazione del mercato
dovrebbe garantire pari opportunita a tutti.
Tale assunto appare fondato per due ordini di considerazioni.
In primo luogo, la disciplina dell'incontro fra domanda ed offerta di lavoro non
e in funzione esclusiva o principale dell'interesse dell'organizzazione, ma deve
assicurare equilibrio fra tale interesse e quello del singolo alla ricerca di
una collocazione professionale, ai sensi dell'art. 4 cost.. Le organizzazioni
non lucrative non possono ambire a forme di privilegio capaci di comprimere le
aspettative dei prestatori di opere. La disciplina del contratto regola la vita
della struttura e ne deve assecondare le finalita, ma lo stesso ragionamento non
si puo applicare alla fase antecedente alla stipulazione dell'accordo
individuale. Nel considerare l'incontro fra domanda ed offerta, il legislatore
non si deve preoccupare di salvaguardare le prospettive di ciascuna
organizzazione, ma di favorire le ragioni del singolo lavoratore, conciliandole
con quelle del datore. Tale sintesi non e condizionata dalla natura
dell'organizzazione, perche prevalgono le aspettative dei prestatori di opere.
Inoltre, come dimostra la prassi, strutture con o senza fini
lucrativi si trovano spesso in competizione, talora per ottenere la stipulazione
di contratti con pubbliche amministrazioni. La sorte di tali forme di
concorrenza puo essere decisa dalla differente natura delle relazioni di lavoro
(in senso lato). Ma lo statuto preferenziale attribuito ai soggetti senza fini
di lucro non si deve estendere oltre quanto previsto per garantire l'effettivo
raggiungimento dell'obbiettivo ideale. Quindi, e ragionevole una disciplina di
favore che riguardi le stesse modalita di costituzione del gruppo ed il suo
funzionamento. In modo diverso si deve ritenere qualora i privilegi siano
assegnati per una aprioristica benevolenza per intere categorie di soggetti,
senza l'analitica considerazione di specifici e significativi presupposti del
trattamento migliore.
2. Non si vede perche le organizzazioni senza scopo di lucro si
dovrebbero sottrarre agli obblighi che qualsiasi soggetto incontra sul mercato
del lavoro. Fermo l'esteso riconoscimento dell'autonomia contrattuale nella
stipulazione di un negozio di lavoro, i principi sull'incontro fra domanda ed
offerta non mettono a repentaglio il raggiungimento dell'obbiettivo ideale e
devono essere applicati per intero a qualsiasi datore. Non solo il legislatore
dovrebbe riflettere su deroghe prive di un ragionevole supporto, ma dovrebbe
considerare gli effetti distorsivi della concorrenza di disposizioni
preferenziali senza un reale appoggio a dimostrati fini solidaristici. Qualora
non siano in discussione l'assetto del gruppo e la coerenza della sua attivita
con l'impostazione ideale, il diritto comune non deve cedere a privilegi
ingiustificati. Il risultato e troppo spesso l'utilizzazione delle improvvide e
generiche disposizioni di favore per speculazioni in drastica contraddizione con
obbiettivi di socialita.
Come potenziali datori, le organizzazioni non lucrative possono
esercitare la loro autonomia contrattuale ed individuare i lavoratori meglio
coerenti con il loro obbiettivo. Ne vi sono ostacoli nei residui poteri pubblici
che presidiano sull'incontro fra domanda ed offerta. Anzi, il declinare delle
funzioni amministrative di intermediazione evita intromissioni invasive
nell'attivita di ciascuna struttura, la quale puo selezionare i suoi
collaboratori senza imposizioni. Come il fine di profitto economico, cosi quello
non lucrativo trova corrispondenza nella valorizzazione dell'autonomia
negoziale, con la scomparsa dell'irrealistica pretesa degli apparati
ministeriali e, ora, di quelli provinciali di individuare il lavoratore piu
meritevole. L'accettazione completa, seppure tardiva, della chiamata nominativa
e, ormai, della comunicazione al Centro per l'impiego dopo la costituzione del
rapporto preservano il potere di decisione di tutti i datori e con la liberta
contrattuale permettono loro di perseguire sia i fini patrimoniali, sia quelli
solidaristici.
Pertanto, nel loro affacciarsi al mercato, le organizzazioni
senza scopo di lucro non meritano un trattamento preferenziale e non dovrebbero
chiedere privilegi. Anzi, quelli gia ottenuti appaiono discutibili, perche cio
puo comprimere aspettative dei prestatori di opere. Il regime di migliore favore
per i soggetti con finalita diverse dal profitto attenua i non troppi poteri di
imperio rimasti a condizionare l'incontro fra domanda ed offerta. Se si accetta
la ragionevolezza di un sistema di collocamento obbligatorio, non si vede perche
tali meccanismi non si debbano applicare a tutti, compresi i soci - lavoratori.
Non si interferisce cosi con la liberta piu profonda di ciascuna organizzazione;
infatti, gli scopi ideali, solidaristici, comunque non lucrativi possono essere
perseguiti anche con l'osservanza dei vincoli cui soggiacciono le imprese volte
al guadagno.
Se mai, nella costruzione dei servizi per l'impiego, le
competenti strutture provinciali e regionali dovrebbero modulare le loro
proposte sugli interessi di tutti i potenziali datori e, quindi, dovrebbero
soddisfare non solo le generiche aspettative delle aziende, ma quelle piu
settoriali di organizzazioni senza finalita lucrative. Se i servizi pubblici si
devono personalizzare e devono comprendere le effettive esigenze di ciascun
datore, gli apparati amministrativi dovrebbero considerare le particolarita di
quegli organismi che, proprio per le loro funzioni etiche o sociali, possono
richiedere personale con apposite caratteristiche professionali e, persino, di
ordine psicologico, comportamentale o motivazionale.
A dire il vero, simili auspici appaiono irrealistici se messi a
paragone con l'attuale stato dell'azione pubblica, sebbene in linea teorica
possano avere preciso fondamento nella stessa nozione di servizi all'impiego.
Nonostante essi debbano tendere a realizzare le aspirazioni di tutti i datori,
in realta e minimo il livello di personalizzazione delle iniziative di
intermediazione pubblica e certo non trovano grandi spazi le organizzazioni non
lucrative. Le nicchie del mercato non sono coperte dagli organi pubblici, gia in
difficolta a paragone delle piu frequenti richieste delle aziende tradizionali.
L'assenza di un presidio istituzionale lascia aperto il campo a tentativi di
intermediazione affidati ad attori diversi, non sempre improvvisati, come
l'Universita, le associazioni di categoria, le strutture confessionali, i
sindacati. Del resto, la recente giurisprudenza della Corte di Giustizia avalla
prassi di supplenza consolidate da decenni, sottolineando come l'inefficienza
degli apparati pubblici imponga l'accesso (inevitabile e lecito) di chi colmi le
lacune di tale servizio.
Anche per questo verso, le organizzazioni senza scopo di lucro
si trovano in condizioni omogenee a quelle delle imprese e non possono contare
su contributi degli apparati istituzionali. Quindi, sarebbe irrealistico
addebitare ad essi interferenze pericolose per lo svolgersi libero
dell'attivita. Se mai, agli organismi ministeriali periferici prima, e ora alle
Regioni ed alle Province, si puo addebitare la scarsa capacita di sovvenire alle
necessita di un segmento ridotto del complessivo mercato; le organizzazioni non
lucrative devono trovare forme differenti di aiuto all'incontro fra domanda ed
offerta, senza potere contare sui servizi pubblici, soprattutto per i lavoratori
di piu elevata professionalita e, quindi, per quelli cui piu si chiede di
accettare e propugnare il fine etico e solidaristico.
In definitiva, se si considerano le organizzazioni senza
obbiettivi di profitto, quali datori che si presentino sul mercato, si puo
riconoscere solo l'operare del diritto comune. Diverso e piu impegnativo e il
ragionamento qualora si passi al versante opposto e ci si chieda se e come tali
soggetti siano chiamati a collaborare (a favore di terzi) alla soluzione dei
problemi dello stesso mercato. In tale veste, gli enti privati divengono
tasselli di un ipotetico disegno del mercato o, meglio, sono inseriti dal
legislatore in un faticoso e non compiuto tentativo di creare strumenti per un
governo di fatto irrealizzato, ma il quale resta negli auspici. Ad oggi, non si
attua una politica attiva dell'occupazione ne nell'ordinamento statale, ne in
quelli regionali. Se mai, vi sono frammenti di una complessiva politica, senza
il presidio di un potere unitario e senza servizi capillari. Se le
organizzazioni senza scopo di lucro si possono lamentare, a ragione, delle
inefficienze del sistema pubblico, per altro verso sono considerate dal medesimo
sistema quali possibili protagonisti di un tentativo di soluzione delle radicate
tensioni.
La ricerca di nuove modalita di aiuto all'incontro fra domanda
ed offerta consiste anche nella valorizzazione dei contributi dati dai
protagonisti del cosiddetto "privato sociale". Del resto, l'azione delle
istituzioni e in tale difficolta da dovere invocare l'intervento di qualsiasi
interlocutore in grado di partecipare ad una razionalizzazione delle prassi.
Quanto piu i servizi per l'impiego faticano a replicare alle insistite richieste
delle imprese e dei lavoratori, tanto piu il legislatore deve avviare
esperimenti che rimedino all'inefficienza delle politiche pubbliche, con
l'iniziativa di soggetti estranei agli apparati amministrativi. Fra questi vi
possono essere quelli votati al profitto e quelli desiderosi invece di
realizzare fini di solidarieta. Ma, su questo secondo versante, che si potrebbe
chiamare attivo e, pertanto, vede il privato apportare una risposta alle
necessita altrui, non puo essere paritaria la posizione delle organizzazioni con
o senza scopo di lucro. Anzi, a ragione i vari testi normativi pongono profonde
differenze di funzione e di metodi nell'apertura alla collaborazione dei
privati. Le ragioni di queste diversita si ritrovano proprio nelle implicazioni
del perseguimento del guadagno o, all'opposto, di obbiettivi ideali e
solidaristici.
3. L'obbiettivo solidaristico non ha natura pubblica, anzi e
contraddistinto dalla sua dichiarata connotazione privatistica, poiche, non a
caso, e perseguito con gli strumenti del diritto civile. L'esercizio
dell'autonomia negoziale e alla base della costituzione di strutture proiettate
a perseguire scopi rilevanti per le istituzioni, ma realizzati con metodi
privati. La ricerca di risultati non egoistici, ma qualificati da istanze di
socialita crea premesse per una inevitabile cooperazione fra le amministrazioni
e questi organismi. Di tali forme di collaborazione la disciplina recente ha
preso atto, fondando un intero sistema di agevolazioni e di stimoli su tale
postulato, ormai tipico del nostro ordinamento. Si puo discutere su alcuni
sviluppi, poiche non sempre queste intese fra "privato sociale" ed apparati
pubblici hanno luogo con persuasive strategie normative, lontane da
contaminazioni e da discutibili confusioni di ruoli.
Nonostante taluni limiti della regolazione piu recente, non e
criticabile l'idea di fondo di impostare un raccordo fra l'interesse pubblico e
quello privato ancorato a bisogni solidaristici. Tale assunto non puo implicare
una sorta di aprioristico giudizio di disvalore per l'impresa dominata dallo
scopo di guadagno, se non altro per la liberta di iniziativa economica. Quindi,
il favore per le organizzazioni senza obbiettivi lucrativi non si deve ritorcere
in una sorta di discriminazione ai danni delle aziende od in una immotivata e
generica preferenza per fini di solidarieta. Questi sono momento di espressione
della personalita, ma l'ordinamento deve regolare in modo equilibrato sia
l'organizzazione votata al profitto, sia quella che ne prescinda.
Tuttavia, in alcuni contesti, il nesso fra l'interesse pubblico
e quello solidaristico puo essere piu stretto del raccordo fra il medesimo
interesse pubblico e l'aspettativa di guadagno. Il perseguimento di obbiettivi
di socialita resta collegato ad una scelta individuale, in definitiva ad una
analisi autonoma ed a successive iniziative negoziali. Fra l'interesse pubblico
e quello privato solidaristico resta una nitida differenza, poiche il primo e
identificato per legge ed il secondo trova spiegazione nelle convinzioni ideali
e, quindi, in una prospettiva di liberta, tutelata dagli artt. 2 e 18 cost.. Se
l'iniziativa civile non lucrativa perdesse tale costitutivo connotato, ne
verrebbe meno la sua originalita ed essa si tradurrebbe in un pericoloso
collateralismo all'azione degli apparati pubblici. Sarebbe singolare se, come
avviene talora, le strutture senza fine di lucro sorgessero solo per la raccolta
di contributi o per occasioni offerte dallo Stato o dagli enti locali.
In tali ipotesi non si assiste all'effettivo perseguimento di
finalita altruistiche, ma si scorge un indiretto obbiettivo lucrativo. In fondo,
si maschera dietro scopi ideali l'opportunistica ricerca di occasioni di
guadagno, per il ricorso ad incentivazioni di varia natura. Simili soluzioni
possono essere di aiuto alle istituzioni, per le quali si aprono prospettive di
risparmio nell'offerta dei servizi pubblici, ma e alterata senza una ragionevole
giustificazione una concorrenza piena fra le differenti attivita private. La
preferenza da attribuire a quelle solidaristiche deve essere selettiva e, in
primo luogo, deve premiare un incontro trasparente fra azioni spontanee di
gruppi motivati da reali ispirazioni etiche e vere esigenze delle
amministrazioni. Il trasferimento di funzioni dagli apparati pubblici a
strutture private deve garantire la scelta del migliore, in ragione del
principio di imparzialita. Di questo criterio vi devono essere riflessi anche
qualora siano in comparazione soggetti con o senza obbiettivi di lucro.
Il limite della recente legislazione e della prassi di troppi
enti e di sottintendere una sorta di equivalenza fra gli interessi pubblici e
quelli privati non lucrativi. Se cosi fosse, il rapporto fra le amministrazioni
e tali enti sarebbe funzionale al perseguimento degli stessi obbiettivi con
metodi diversi, ma cosi non e. Infatti, verrebbe messa in discussione la
strutturale distinzione fra finalita pubblica e privata; la connotazione
solidaristica di queste ultime resta espressione di liberta, nella preferenza
per fini di socialita e nella rinuncia al profitto. Di fronte a questo elemento
privatistico, l'incentivazione dell'attivita e la collaborazione con le
amministrazioni devono essere in relazione a riscontrabili connessioni fra
interessi diversi.
Qualora le necessita pubbliche possano essere raggiunta anche
dalle imprese, non vi e ragione per rinunciare a valorizzare la concorrenza fra
privati. Non sembra conforme all'art. 41 cost. una sorta di automatica
preferenza per associazioni e societa cooperative a paragone delle aziende,
poiche occorre imparzialita anche in relazione alle differenti ispirazioni dei
soggetti. In difetto, un aspetto estrinseco, come l'obbiettivo di ciascun
organismo privato, impedirebbe una effettiva competizione, mediante gli
opportuni meccanismi concorsuali. Di fronte al raccordo fra Stato ed iniziative
solidaristiche vi e da chiedersi se vi possa essere una reale e motivata
priorita dell'iniziativa non lucrativa. In sostanza, vi e da domandarsi se il
perseguimento dell'interesse pubblico possa avere luogo in modo piu efficiente
mediante la collaborazione con i privati animati da intenti solidaristici.
In difetto, la concorrenza deve essere piena. Cosi non e
qualora alcuni interlocutori abbiano verificabili caratteristiche che li rendano
migliori. Peraltro, anche in tali ipotesi, non si assiste alla scomparsa della
differenza strutturale fra l'interesse pubblico indicato per legge e quello
privato scelto nell'esercizio dell'autonomia negoziale. Infatti, la possibile
coincidenza di obbiettivi specifici e la connessa collaborazione non determinano
una confusione fra le rispettive finalita. Se all'amministrazione compete
l'imparziale realizzazione delle funzioni stabilite per legge, a tutti i
cittadini spetta l'esercizio delle loro liberta, compresa quella di agire per
motivi ideali.
Pertanto, le organizzazioni senza fine di lucro non sono mai
strumenti di politiche pubbliche, ne sarebbe accettabile una concezione
organicistica dei rapporti; per converso, l'amministrazione non puo essere
scambiata per un mecenate, ma deve sempre mirare al suo scopo pubblico. Definito
questo ultimo, vi e da verificare se vi siano reali ragioni per impostare
relazioni preferenziali con organismi non votati al guadagno. In difetto,
all'ente non si chiede di rinunciare alle intese, ma solo di salvaguardare la
parita di trattamento fra tutti gli interlocutori potenziali, a prescindere
dalla loro motivazione.
Questa impostazione puo apparire severa per associazioni ed
imprese cooperative; all'opposto, ne vuole salvaguardare l'effettiva liberta,
avversata da una sorta di automatica dipendenza dal sostegno pubblico.
L'obbiettivo di socialita deve essere distinto dalla ricerca di forme di
finanziamento preferenziale, poiche tale sudditanza nei confronti delle
amministrazioni nasconde una consistente limitazione della spontaneita dei
gruppi, della reale opzione per convinzioni etiche, della scelta a favore della
solidarieta. La rinuncia alle regole della concorrenza deve avere una forte
giustificazione.
4. Nel mercato del lavoro ha ragionevoli motivazioni facilitare
l'intervento di organizzazioni senza scopo di lucro, di fronte alle difficolta
degli apparati amministrativi ed alla necessita di coordinare piu iniziative per
razionalizzare i meccanismi di incontro fra domanda ed offerta. La tendenza del
legislatore ad accogliere con favore l'azione di strutture che non mirino al
guadagno non si basa su un generico favore per motivazioni ideali, ma trae
spunto dalla tradizionale avversione (tipica del nostro ordinamento) per
attivita di intermediazione votate al profitto. Se "il lavoro non e una merce",
ormai si e accettato che possa essere oggetto di una attivita di impresa il
servizio riguardante il mercato del lavoro; al tempo stesso, resta una coerente
preferenza per azioni che coniughino la flessibilita propria del privato con
l'assenza di finalita lucrative. In questa scelta non si deve vedere un
pregiudizio per le imprese votate al guadagno. Altro e ammettere che anche
queste debbano avere un loro spazio nella regolazione del mercato, altro e
considerare superato ogni diversita rispetto ad iniziative solo ideali.
La contrapposizione fra lo spazio dell'impresa tradizionale e
quello dell'organizzazione con scopi solidaristici ripropone nel nuovo orizzonte
della privatizzazione del collocamento l'avversione per il commercio sui destini
della persona; se l'art. 4 cost. sottolinea come sia compito della Repubblica
creare condizioni che facilitino il reperimento di una soddisfacente
sistemazione professionale, il sistema pubblico seleziona i suoi interlocutori
con un criterio consueto, dimostrando maggiore favore per coloro che non mirino
a trarre guadagno dalle difficolta altrui. In generale, il nostro ordinamento
tollera l'ambito aperto alle aziende lucrative, mentre minori preoccupazioni
circondano le iniziative di chi nutra motivazioni di socialita.
Si potrebbe discutere sulla perspicuita di tale approccio sul
versante etico; in fondo, si potrebbe ribattere, al diritto poco dovrebbero
importare gli scopi dei protagonisti e, se mai, si dovrebbe guardare ai soli
risultati, alla dimostrata capacita di razionalizzare le prassi di incontro fra
domanda ed offerta. Eppure, nel nostro sistema e nel suo retroterra di
considerazioni morali e politiche, resta una diffidenza non superata per chi
agisca per guadagno. Quindi, il ricorrente invito all'intervento del "privato
sociale" vuole offrire consistenti opportunita di limitare lo spazio crescente
delle imprese lucrative.
In realta, questo dualismo fra forze economiche protese al
profitto ed organismi attenti ad interessi di socialita e piu nell'impianto
normativo che nei comportamenti; se mai, si assiste ad una distinzione di
compiti, poiche ciascun soggetto cerca ambiti propizi, di volta in volta, per
guadagnare o per realizzare le aspettative di solidarieta. Quindi, l'azione dei
privati si specializza nei contesti piu coerenti con le differenti motivazioni
e, al limite, dallo scontro fra distinte concezioni dell'azione privata si passa
alla collaborazione od alla spontanea delimitazione dei compiti rispettivi.
L'accettazione (tardiva di decenni) del fallimento del collocamento pubblico ha
posto le premesse per tollerare l'azione di imprese protese al guadagno e per
cercare di conservare occasioni per interventi di solidarieta. Tali ultimi non
sono solo affidati agli apparati amministrativi, sempre piu in difficolta a
giustificare le ragioni del loro persistere, ma a chi, da privato e con la
connessa, auspicabile efficienza, voglia dare un contributo a facilitare
l'incontro fra domanda ed offerta di lavoro.
La crisi del sistema pubblico ha imposto uno sbocco verso forme
di solidarieta privata; per converso, la stessa crisi ha suggerito al nostro
legislatore di lenirne gli effetti conferendo agli esponenti del "privato
sociale" un ruolo significativo, con vari supporti. Resta articolato il giudizio
sulle singole soluzioni normative, ma, in generale, almeno in questa materia,
non e irragionevole privilegiare chi non veda nel lavoro una "merce", ma il fine
di una azione basata su convinzioni non egoistiche. Non e detto che a questi
meritori obbiettivi si accompagnino risultati convincenti; peraltro, a chi, in
oggettive difficolta personali e, talvolta, economiche, si affacci sul mercato,
l'ordinamento deve presentare piu opportunita. Se quelle offerte dal sistema
pubblico appaiono poco allettanti, all'efficienza delle imprese lucrative si
deve accompagnare la proposta di altri soggetti.
Di fronte alla mancanza di una collocazione professionale e
agevole immaginare risposte che traggano motivo da convinzioni ideali. Del pari,
il necessario carattere personalizzato di qualsiasi servizio all'impiego
impedisce di equiparare alle azioni solidaristiche quelle votate al guadagno;
proprio perche l'intervento a favore del lavoratore deve essere personalizzato
e, quindi, attento alla sua condizione ed ai suoi bisogni, il fine perseguito
incide sul metodo, sull'approccio, sulla soluzione proposta. Lo scopo
solidaristico (quando sia autentico) si ripercuote sull'iniziativa e sulla
relativa organizzazione.
Peraltro, gli attori del "privato sociale" non sono una sorta
di collaboratori stabili degli apparati pubblici e non rimediano alla loro
cronica incapacita di assumere un ruolo di governo del mercato, poiche
l'iniziativa privata non puo mai essere ricompresa nell'azione istituzionale.
Una simile "funzionalizzazione" contrasterebbe con il riconoscimento della
liberta che, invece, e il presupposto ed il motore dell'attivita delle
organizzazioni non lucrative. Con tale liberta non sarebbe coerente una
concezione dell'attivita del "privato sociale" che lo riducesse a strumento di
un disegno delle pubbliche amministrazioni. Oltre tutto, vista la loro
tradizionale difficolta ad assumere un effettivo ruolo di governo, tale
"funzionalizzazione" ridurrebbe l'originalita dell'azione di chi, accostandosi
alle questioni dell'occupazione per suoi fini etici, deve pretendere di
realizzare le sue idee e non di essere asservito ai disegni degli organismi
pubblici.
5. Il nostro diritto identifica come preferenziale area di
intervento per le organizzazioni senza scopo di lucro i segmenti dell'offerta
con maggiori problemi a reperire una soddisfacente collocazione professionale,
quindi le cosiddette fasce deboli. In larga parte, tali prestatori di opere
presentano situazioni di difficolta fisica, sociale, psicologica, definite in
vario modo da piu interventi normativi, non sempre coordinati. Sono chiare le
ragioni che hanno indotto a pensare ad iniziative del "privato sociale" in
simili contesti; queste persone necessitano spesso di articolati supporti, che
tocchino differenti profili della loro vita. A fianco di misure di recupero, di
aiuto al reinserimento, di sostegno per loro e le famiglie, strutture con
finalita solidaristiche possono aggiungere azioni mirate agli aspetti
professionali. Non a caso, molte cooperative sociali nascono a fianco di
organismi dediti all'assistenza a soggetti tossicodipendenti o ai margini di
centri rivolti ai disabili.
L'idea stessa delle imprese cooperative sociali (di tipo "b",
per usare il lessico consueto) sottintende l'accettazione di una presenza
capillare del "privato sociale" nel mercato del lavoro, per agevolare la
collocazione di chi abbia specifiche debolezze. La legge n. 381 del 1991
testimonia della fiducia per le risorse di organizzazioni non lucrative e per il
loro contributo flessibile al collocamento. Come e stato segnalato, non era
opportuno accomunare tali strutture (di tipo "b") con quelle indicate alla
lettera "a" dell'art. 1 della legge n. 381 del 1991, perche queste ultime non si
propongono compiti riguardanti il mercato del lavoro.
Per la categoria definita alla lettera "b", il legislatore ha
avuto una intuizione felice, comprendendo che, meglio di altri, i privati con
apposite competenze e motivazioni culturali avrebbero potuto agevolare il
transito di persone con elementi di disagio verso una vita attiva, a vari
livelli ed in differenti contesti. Del resto, non era in discussione la
tradizionale incapacita delle strutture pubbliche di dare effettivi contributi
in simili settori. Il punto nevralgico del disegno normativo non e tanto
l'indicazione di chi si possa occupare dell'inserimento professionale delle
fasce deboli, quanto l'individuazione a tale fine di una impresa, seppure senza
scopi di profitto. Quindi, la legge n. 381 del 1991 non ricorre a soluzioni
assistenziali, ma vuole garantire che anche i soggetti con difficolta si possano
immettere in una azienda, con i collegati problemi di efficienza. Alle
cooperative sociali non si chiede di offrire una retribuzione a chi abbia poche
opportunita, ma di immettere tali persone in una reale posizione di lavoro,
seppure in un contesto piu accogliente e consapevole dello stato di difficolta.
Se l'esperienza di questo decennio ha dimostrato il deprecabile
transito da questa felice intuizione a logiche assistenzialistiche, non in
sintonia con l'impianto originario della legge n. 381 del 1991, tale testo
normativo aveva compreso come non si possa dare una effettiva attivita
solidaristica se non creando condizioni per una progressiva e spesso parziale
riacquisizione di ragionevoli capacita da parte degli svantaggiati. In fondo,
alle cooperative sociali si chiede di ridurre, se non di annullare (laddove
possibile) tale deficit di competenze e, in generale, di idoneita
professionale, per aumentare le possibilita di occupazione. Se la matrice
originaria della legge n,. 3481 del 1991 non fosse stata spesso rinnegata nei
fatti, la politica attiva del lavoro avrebbe dovuto tenere in forte
considerazione le cooperative sociali, attribuendo vantaggi rilevanti in cambio
di un simile supporto a persone in stato di bisogno.
Invece, nella disciplina degli anni '90, si e talora confusa
l'assistenza con il sostegno professionale e si e perso il punto qualificante
dell'art. 1 della legge n. 381 del 1991. Ad esempio, non era opportuno
attribuire funzioni alle cooperative sociali con riguardo al gia discutibile
istituto dei lavori di pubblica utilita, poiche, per un verso, tale strategia ha
determinato un consistente vantaggio competitivo per queste imprese e, per altro
verso, le ha indotte a cimentarsi con una misura che, lungi dal rientrare in una
razionale politica attiva, ha connotati di assistenzialismo non eliminati da
illusorie dichiarazioni di principio. In generale, lo strumento dei lavori di
utilita sociale non e difendibile; infatti, comporta l'accesso ad attivita
lavorative con retribuzioni inferiori al minimo desumibile dall'art. 36 cost.,
in assenza di procedimenti selettivi oggettivi, in regime precario. Quindi, tali
strumenti hanno fatto cadere anche le cooperative sociali di tipo "b" in logiche
assistenzialistiche. Invece, perche il reinserimento sia reale, anche alle
persone con svantaggi si deve offrire una collocazione in un contesto produttivo
(seppure piu tutelato).
Maggiori prospettive puo avere la legge n. 68 del 1999, la
quale fa riferimento sia all'art. 12, sia gia all'art. 11 a meccanismi
convenzionali (di difficile qualificazione), per creare forme di collaborazione
fra qualunque datore e le cooperative sociali (o, con riferimento all'art. 11,
anche con altri soggetti specializzati), per facilitare l'inserimento dei
disabili. Tali indicazioni non vogliono trasformare le cooperative sociali in
una sorta di consulenti per la migliore accoglienza dei disabili, ne l'intero
problema del collocamento obbligatorio puo essere cosi risolto. Ma,
nell'opinabile impianto della legge n. 68 del 1999, di conservazione di
strumenti di collocamento, gli artt. 11 e 12 aprono logiche piu promozionali,
basate sull'intesa e, quindi, su una dimensione paritaria. Meglio avrebbe fatto
il legislatore a rinunciare al potere di imperio ed a passare sempre a
meccanismi di incentivazione. Quanto meno, in un testo legato ancora a
concezioni tradizionali (e per questo poco persuasive), il coinvolgimento delle
cooperative e di altre organizzazioni non lucrative puo dare maggiore respiro a
settori della politica attiva da sempre avari di successi.
Del resto, proprio l'area del collocamento obbligatorio mostra
come in relazione alle cosiddette fasce deboli non vi possa essere fungibilita
fra l'attivita di soggetti con o senza fine di lucro; si discute della sorte di
persone e qualsiasi intervento mirato alle situazioni di disagio evoca azioni di
tipo altruistico e non funzionali al profitto. Sarebbe singolare se, a fianco
del collocamento obbligatorio, dovessero essere incentivate iniziative di
inserimento professionale a matrice speculativa. Le strutture di collocamento
privato, fra cui si iscrivono imprese votate al guadagno, si possono occupare
dei disabili, ma, qualora la disciplina specifica inviti ad accordi per una piu
lineare immissione in azienda, si identifica una area riservata a chi sia mosso
da motivazioni ideali.
La forte presenza delle cooperative sociali seleziona segmenti
del mercato presidiati solo da tali attori, con una sorta di canale non gia
preferenziale, ma quasi esclusivo per l'inserimento lavorativo. A fronte della
penuria di strumenti delle amministrazione pubbliche e delle loro tradizionali
incapacita di affrontare in modo personalizzato simili casi, a proposito dei
quali si accrescono i motivi di complessita, sia sul versante umano, sia su
quello professionale, il dinamismo delle cooperative accresce in modo
progressivo il loro spazio. Cio sarebbe apprezzabile se questa tendenza non si
accompagnasse a troppi tratti di assistenzialismo, in specie con riguardo a
persone con disabilita fisiche.
Sarebbe singolare se il mercato creasse al suo interno una
nicchia, nella quale all'attribuzione costante di compiti a soggetti
specializzati si unisse il prevalere dell'assistenza. Si potrebbe giungere ad
espungere dal disegno della politica attiva le misure rivolte a chi ha maggiori
debolezze, con la riserva a suo favore di opportunita di mera "occupazione" e
non di "lavoro". In modo opposto, le cooperative sociali devono consentire a
tutti, anche alle persone con piu gravi disagi, di partecipare in pieno al
mercato, con pari dignita e con la prospettiva di trovare sistemazioni stabili e
di piena soddisfazione morale e patrimoniale, laddove possibile.
Nasconde pericoli lo sforzo del diritto degli anni '90 di
incoraggiare le cooperative sociali, come dimostrato anche da alcune leggi
regionali. Non si puo escludere da una articolata politica attiva l'azione a
favore delle cosiddette fasce deboli, ne la risposta a tali necessita puo
provenire sempre dal "privato sociale". Il suo ruolo si deve immettere in un
panorama equilibrato di attivita, anche pubbliche. Il meccanismo convenzionale
degli artt. 11 e 12 della legge n. 68 del 1999 merita apprezzamento qualora sia
una delle possibili risorse, non quella necessaria, per l'assenza di credibili
alternative.
6. Fra le disposizioni meno incisive volte a valorizzare il
ruolo delle organizzazioni senza scopo di lucro si iscrivono quelle che le
stesse strutture pongono in potenziale contrapposizione con le imprese votate al
profitto, sia nell'esecuzione di servizi di collocamento privato (a proposito
dei quali si contempla l'autorizzazione ad organismi non commerciali), sia
nell'offerta di prestazioni di lavoro interinale, per cui si fa piuttosto
riferimento alle societa cooperative. Per ora, tali indicazioni non hanno avuto
troppo successo; in particolare, ne in un caso, ne nell'altro le previsioni sono
state molto sfruttate e, anzi, soggetti che per tradizione e sensibilita
sarebbero potuti rientrare nell'ambito di tali prescrizioni hanno preferito
utilizzare forme giuridiche tipiche delle aziende proiettate al profitto, ad
esempio associazioni sindacali e datoriali hanno fatto il ricorso a societa di
capitali.
Del resto, sarebbe stato un po' singolare svolgere
l'intermediazione prevista dal decreto n. 496 del 1997 con una associazione, per
ovvi problemi sulla responsabilita patrimoniale illimitata di chi agisca in suo
nome e per suo conto; non a caso, in una nota situazione e stato preferito
l'istituto della fondazione. Si puo discutere, in tale fattispecie, sulla piena
coerenza fra funzione e struttura e, cioe, sull'idoneita della fondazione ad
essere strumento di offerta di servizi di collocamento privato. Peraltro, la
societa di capitali presenta comunque maggiori garanzie di duttilita gestionale,
a tacere dell'autonomia patrimoniale perfetta. Quindi, si presentano sul mercato
del collocamento privato societa costituite da associazioni. Dal punto di vista
economico, tali enti possono essere iscritti in un concetto allargato di
"privato sociale", ma cio non e possibile sul piano giuridico, poiche lo
strumento prescelto e per sua natura coerente con lo svolgimento di attivita
economiche, proiettate al profitto.
Per lo scarso successo riscosso nell'esperienza di questi anni,
non sono state fruttuose le disposizioni che hanno inteso allargare ad organismi
non lucrativi la possibilita di offerta in ordine sia al collocamento privato,
sia al lavoro interinale. Le ragioni possono diverse; in primo luogo, l'entita
degli investimenti puo avere scoraggiato i soggetti animati da intenti
solidaristici. Per la necessita di operare su larga scala, occorrono ingenti
capitali, con l'ovvia aspirazione ad una proporzionata redditivita. Sarebbe
forse stato negli auspici del legislatore contenere una sorta di
"mercificazione" del lavoro, allargando l'intervento di organizzazioni
solidaristiche, ma e rimasto un preciso ostacolo, determinato dalla necessaria
disponibilita di risorse e dalla preparazione tecnica. In fondo, risultati
economici positivi sono arrisi solo a chi abbia applicato in pieno schemi
aziendalistici e tendenti alla massima efficienza, quindi a coloro che abbiano
trattato il lavoro come una "merce", per lo meno se cosi si intende il ricorso
alle tecniche di vendita e di organizzazione tipiche delle piu moderne aziende.
Questo processo puo condurre ad una sorta di divaricazione fra
un mercato del lavoro delle fasce deboli (dominato da organizzazioni senza fine
di lucro) ed uno dei segmenti medio - alti, all'insegna del prorompere di
logiche di azienda, utilizzate anche da organizzazioni non lucrative, le quali,
nel presentarsi su questi orizzonti, adottano le tecniche delle imprese votate
al profitto. In fondo, l'offerta di servizi di lavoro interinale e di
collocamento privato comporta investimenti, strumenti e metodi di matrice
capitalistica. Organizzazioni che si affidino a percorsi spontaneistici non
possono soddisfare le rigorose condizioni poste dalla legge quale condizione per
l'accesso a tali mercati e resistere ad una concorrenza gia strutturata e
capillare.
Pochi organismi senza fini lucrativi sembrano in possesso della
maturita e delle risorse per cimentarsi in simili contesti; oltre tutto, quando
cio e accaduto, si sono adottati gli schemi giuridici delle attivita lucrative,
a conferma del fatto che una sostanziale natura capitalistica del servizio
attrae anche le scelte sull'impostazione della struttura preordinata ad eseguire
le prestazioni. Se il legislatore voleva competizione fra attori votati o meno
al guadagno, l'obbiettivo non e stato raggiunto e non vi sono segnali per una
inversione di questa tendenza. La partecipazione del "privato sociale" al
governo potrebbe riguardare i soli ambiti caratterizzati dalla marginalita
sociale, professionale, economica. L'attrazione fra situazioni di svantaggio ed
attivita di solidarieta appare piu marcata e sembrano velleitarie le aperture
della disciplina ad un impegno delle organizzazioni senza fini lucrativi in
contesti di maggiore concorrenza.
7. Nel nuovo sistema di offerta di servizi inaugurato dal
decreto n. 469 del 1997, la devoluzione delle competenze ai Centri per l'impiego
ed alle Province e l'avvio di una imponente regolazione da parte delle leggi
regionali hanno coinciso con la frequente stipulazione di accordi con
organizzazioni senza scopo di lucro, per l'affidamento a queste dell'esecuzione
di parte delle complessive prestazioni. La difficolta degli apparati
amministrativi di curare per intero con le loro risorse il complesso di compiti
trasferiti dallo Stato ha indotto a cercare forme di cooperazione, per alleviare
gli oneri operativi ed ampliare la gamma di iniziative. In tale logica, non
desta meraviglia la preferenza assegnata a strutture del "privato sociale", che,
forse, danno garanzia di maggiore attenzione per i problemi personali e morali
dei prestatori di opere.
In generale, non e censurabile questa costante utilizzazione di
percorsi contrattuali per l'organizzazione degli apparati amministrativi; anzi,
sarebbe singolare se, di fronte alle attuali, oggettive e gravi difficolta, le
amministrazioni pretendessero di rinunciare agli apporti di possibili
interlocutori, i cui contributi possono dare impulso all'istituzione di
efficienti servizi. Non puo neppure essere criticata l'idea di identificare
nelle organizzazioni senza fine di lucro i migliori candidati per cooperare con
gli apparati pubblici, sia per l'attenzione specifica alle fasce deboli, sia
perche chi non agisce per profitto puo dare maggiori garanzie di imparzialita.
Peraltro, mentre possono essere accettate soluzioni di favore
del legislatore per sostenere la presenza del "privato sociale", l'assenza di un
obbiettivo lucrativo non e motivo di preferenza per la conclusione di accordi di
collaborazione; in tale limitato, ma cruciale aspetto, deve prevalere la libera
concorrenza, a prescindere dalle loro motivazioni e dagli scopi. Infatti, in un
rapporto negoziale, spetta all'ente pubblico assicurare che i comportamenti dei
suoi collaboratori siano coerenti ai principi costituzionali ed ai criteri di
imparzialita, di buon andamento e di economicita i quali devono caratterizzare
qualunque attivita istituzionale, comprese quelle di politica attiva.
Sebbene sia comprensibile per una amministrazione preferire i
rapporti con le organizzazioni senza fini di lucro, una simile propensione non
trova avallo nel diritto positivo. Anzi, all'opposto, si discerne un principio
generale di matrice costituzionale sulla necessaria, piena competizione ed a
tale gara (che si traduce in conformi procedure selettive) devono essere ammessi
tutti i privati, a prescindere dalle loro finalita. La ricerca del profitto non
e motivo di inidoneita per eseguire servizi la cui impostazione deve essere
conformata dall'istituzione ed i quali devono essere pensati e strutturati prima
dell'inizio del rapporto convenzionale, che si deve adattare alle autonome
determinazioni dell'ente committente. Nel rapporto negoziale fra il soggetto
privato e quello pubblico, questo ultimo deve rendere l'attivita coerente con
gli scopi legali. Pertanto, poco importa la natura della struttura privata con
la quale si stipuli l'accordo; questa deve realizzare funzioni prestabilite ed
inserite in un disegno del quale l'amministrazione deve preservare coerenza ed
utilita.
Del resto, il principio della concorrenza fra organismi con e
senza fine di lucro trova conferma nelle risolute indicazioni della legge n. 388
del 2000, la quale ha introdotto un concetto estensivo, quasi onnicomprensivo,
dell'intermediazione fra domanda ed offerta, con l'allargamento del novero di
funzioni assegnate ai titolari di autorizzazioni ai sensi dell'art. 10 della
legge n. 469 del 1997. In tale nuovo orizzonte, la netta maggioranza delle
attivita devolute per convenzione a soggetti privati dovrebbe cadere nell'area
di competenza di chi sia autorizzato al collocamento privato. Quindi, lungi dal
potere dare una preferenza alle organizzazioni con meri obbiettivi
solidaristici, l'apparato pubblico dovrebbe selezionare i suoi interlocutori fra
i titolari dell'autorizzazione.
Si puo obbiettare che simili indicazioni restringono lo spazio
di azione delle organizzazioni non lucrative, ponendo a repentaglio le
opportunita di collaborare con le istituzioni. Peraltro, non deve essere questa
la strategia per una incisiva presenza del "privato sociale" nel mercato del
lavoro. E' da avversare la tendenza a farne una sorta di appendice delle
amministrazioni; all'opposto, ciascuna struttura deve trovare una collocazione
che valorizzi l'originale ricerca di un suo spazio, in rispondenza con gli
specifici obbiettivi solidaristici. Solo cosi tale contributo si potra
accreditare, per la sua capacita di trovare risposte convincenti alle necessita
occupazionali, con il ricorso all'inventiva ed alla disponibilita di ciascun
gruppo piu che con una preferenziale cooperazione con gli enti pubblici.
Autore: Dott. Enrico Gragnoli - tratto dal sito
http://www.unicz.it
