Conseguenze derivanti dall'applicazione del Dlgs. 09/10/02 n. 231 (in materia di ritardati pagamenti nelle transazioni commerciali) sull'attività contrattuale della P.A.

L'attuazione nell'ordinamento italiano della direttiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio dell'Unione Europea relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, operata con l'emanazione del decreto legislativo n. 231/02, pone a carico dei responsabili dell'attività contrattuale delle amministrazioni e degli enti pubblici rientranti nell'ampia definizione contenuta nell'articolo 2, comma 1, lettera b) del provvedimento da ultimo citato (che ripropone ancora una volta, in via residuale, la nozione, tipicamente comunitaria, di "organismo di diritto pubblico") nuovi oneri il cui mancato, puntuale adempimento può determinare il sorgere di inedite fattispecie di responsabilità amministrativa nei confronti dei medesimi.

Come noto, infatti, il necessario adeguamento del diritto interno alla normativa comunitaria incidente sulla materia de quo ha comportato l'introduzione nel nostro ordinamento dell'obbligo, a carico del contraente pubblico (o privato) nell'ambito di una transazione commerciale, di adempiere la controprestazione pecuniaria nel termine di 30 giorni decorrenti dal ricevimento, da parte del debitore, della fattura o di analoga richiesta di pagamento ovvero, secondo quanto disposto dall'articolo 4 del citato decreto attuativo, dalla data di ricevimento delle merci o dalla data di prestazione dei servizi oggetto del contratto o da quella dell'avvenuto esperimento delle prove e delle verifiche eventualmente previste.

Il mancato rispetto del termine comporta l'automatico (ossia senza necessità di previa diffida e costituzione in mora) sorgere a carico del soggetto inadempiente di un'obbligazione accessoria per interessi, nella misura stabilita dall'articolo 5 del più volte citato decreto (che fissa il saggio di interesse al livello applicato dalla Banca Centrale Europea al suo principale strumento di rifinanziamento, secondo la rilevazione effettuata nel primo giorno di calendario di ciascun semestre e con una maggiorazione di 7 punti percentuali), salvo l'obbligo di risarcire al creditore i costi sostenuti per il recupero delle somme dovute e, ove esistente e dimostrato (dal creditore, mentre sul debitore grava l'onere di provare l'eventuale non imputabilità del ritardo), del maggior danno dal creditore medesimo subito. 

Le parti possono, peraltro, sia stabilire (mediante pattuizione scritta ad substantiam e nei limiti derivanti dagli accordi sottoscritti in sede ministeriale dalle organizzazioni nazionali maggiormente rappresentative della produzione, della trasformazione e della distribuzione) un termine superiore a quello legale, sia fissare [anche in tal caso, deve ritenersi, per iscritto a pena di nullità della relativa clausola (arg. ex art. 1284, comma 3, c.c.)] in diversa misura il saggio degli interessi dovuti nell'ipotesi di ritardato pagamento.

L'autonomia contrattuale non può, peraltro, tradursi nella stipulazione di clausole che, alla luce della corretta prassi commerciale, della natura della merce o dei servizi oggetto del contratto ovvero della condizione e dei rapporti commerciali in essere fra i contraenti (oltre che, in generale, di ogni altra circostanza rilevante), si rivelino (secondo l'equo apprezzamento del giudice) gravemente inique per il creditore; la violazione di tali limiti ridonda in una nullità espressamente qualificata (dall'articolo 7 del decreto, che ne disciplina la fattispecie e gli effetti) come parziale, con conseguente sostituzione della disciplina legale alle pattuizioni contrattuali viziate, salvo il potere giudiziale di ricondurle ad equità.

L'oggettiva brevità del termine legale [soprattutto alla luce delle lungaggini dell'ordinario procedimento di erogazione delle spese da parte della pubblica amministrazione e senza contare le sempre più frequenti e patologiche difficoltà di cassa che essa (ed, in particolare, le sua articolazioni periferiche ad ordinamento autonomo) incontra(no)] e la gravità delle conseguenze riconducibili al suo mancato rispetto [il tasso legale attualmente applicabile è pari al 9,10% (cfr Gazzetta Ufficiale n. 160 del 12 luglio 2003)] rendono evidente la necessità, da parte dei dirigenti e dei responsabili di settore della P.a., di sfruttare i margini di manovra che il carattere dispositivo - supplettivo delle norme sopra sommariamente richiamate offre loro, con una dovuta avvertenza, peraltro, circa la delicatezza del bilanciamento fra contrapposti interessi (tutela delle ragioni e delle esigenze organizzative dell'ente debitore, da un lato, buona amministrazione, tutela delle ragioni del creditore e correttezza contrattuale, dall'altro) che i menzionati limiti all'autonomia contrattuale (e la sanzione della nullità parziale che ne dovrebbe garantire il rispetto) impongono.

Il mancato inserimento, nei bandi di gara ovvero nei capitolati o, più in generale, la mancata negoziazione di clausole più favorevoli rispetto alla disciplina legale, in materia tanto di termine di pagamento (in modo da consentire agli uffici di espletare tutte le fasi del procedimento di spesa successive all'impegno, ovverosia liquidazione, ordinazione e pagamento, avuto riguardo anche ai tempi tecnici richiesti dalle procedure di tesoreria e dai rapporti fra istituti di credito), quanto di saggio degli interessi dovuti nell'ipotesi di adempimento tardivo (rivedendo al ribasso la misura dell'interesse legale, fermo restando il rispetto del sinallagma contrattuale e senza perpetrare inaccettabili situazioni di privilegio in favore della parte pubblica che già la giurisprudenza formatasi prima delle novità normative in commento aveva provveduto in buona parte a rimuovere) potrebbe esporre, come accennato in apertura, i soggetti preposti alla gestione a fattispecie di responsabilità erariale per il danno cagionato all'ente di appartenenza in conseguenza del (fisiologico) mancato rispetto delle restrittive prescrizioni legali, in aggiunta alle forme di responsabilità dipendenti da ritardi patologici nell'erogazione delle spese.

La giurisprudenza della Corte dei Conti è infatti tendenzialmente uniforme nell'attribuire ad amministratori e (soprattutto) dipendenti pubblici la responsabilità per i maggiori esborsi, per interessi e spese legali, sostenuti dall'Ente  a causa dell'impossibilità giuridica e contabile di fronteggiare puntualmente i pagamenti dovuti.

Senza considerare che l'eventuale espressa pattuizione contrattuale del saggio di interesse per ritardato pagamento da parte della P.a. (ma analogo discorso potrebbe essere fatto in presenza di un debitore ' privato imprenditore)  potrebbe eventualmente (alla luce di quanto dispone l'ultima parte della comma 3 dell'articolo 1224 c.c., se la ricostruzione che qui si propone dovesse essere accolta in giurisprudenza, del che, alla luce dell'indubbio favor creditoris che caratterizza la disciplina in commento, si può fondatamente dubitare) escludere la risarcibilità del maggior danno subito dal creditore in conseguenza del ritardo, con evidente beneficio per le non troppo floride casse pubbliche.

In ogni caso, la rilevanza delle novità introdotte dalla normativa in commento non è sfuggita agli all'attenzione degli operatori, non solo privati ma anche pubblici; non a caso, molte amministrazioni pubbliche (pressoché tutte quelle di maggiori dimensioni mentre minore sensibilità hanno dimostrato, per quanto ci risulta, gli enti minori)  hanno provveduto sollecitamente ad emanare norme interne (in particolare mediante la diffusione di circolari interpretative ed operative) per fornire ai rispettivi uffici un adeguato supporto informativo.

Particolarmente significativa si presenta la circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 1 del 14 gennaio 2003, nella quale si legge testualmente che l'emanazione del decreto attuativo della normativa comunitaria in materia di ritardati pagamenti nelle transazioni commerciali "(...) postula da parte degli addetti ai centri di responsabilità, deputati agli acquisti, comportamenti e iniziative per velocizzare il sistema dei pagamenti relativo alle forniture di beni e servizi, pena l'aggravio di oneri per la finanza pubblica comportanti accertamento di responsabilità per danno all'erario. Pertanto i dirigenti e gli addetti ai centri di costo delle amministrazioni e degli enti (...) provvederanno a snellire, anche mediante informatizzazione, le procedure seguite, dalla fase dell'ordinazione della spesa a quella del pagamento, ivi comprese tutte le fasi intermedie, concernenti il controllo della conformità e rispondenza dei beni e servizi ricevuti alle condizioni fissate nel contratto, nonché il controllo sulla prenotazione delle risorse necessarie, volti ad evitare l'accollo di maggiori costi che determinerebbero una lievitazione della spesa pubblica. (...)"

A parte gli ovvi richiami all'esigenza di snellimento e velocizzazione delle procedure di erogazione delle spese (già impliciti nella necessaria conformità della relativa attività amministrativa ai generali principi di buona amministrazione, efficienza ed economicità), la circolare poc'anzi citata presenta aspetti di indubbio interesse laddove invita "(...) i responsabili dell'attività contrattuale a valutare l'opportunità, nell'ambito della ponderazione complessiva delle clausole negoziali, di prevedere nel bando di gara, ovvero di negoziare condizioni diverse da quelle legali salvaguardando il rispetto del sinallagma, la sostanziale par condicio tra le parti e le esigenze di carattere organizzativo dell'amministrazione debitrice (...)".

Sul punto è sufficiente richiamare le considerazioni precedentemente svolte, non senza ribadire che, alla luce della giurisprudenza pressoché costante del giudice contabile in materia di responsabilità amministrativa per addebito alla P.a. di oneri aggiuntivi per interessi e spese legali nonché dei generali principi che reggono l'attività amministrativa, in generale, e l'attività di spesa, in particolare, l'inserimento nei contratti pubblici di clausole volte a temperare la gravità delle conseguenze altrimenti derivanti dalla (estremamente rigorosa) disciplina legislativa posta in essere dal legislatore nazionale e comunitario in materia di ritardato pagamento nelle transazioni commerciali costituisce oggetto di un obbligo (o, con terminologia impropria ma efficace, di un onere, come sostenuto in apertura di queste brevi note) più che di una mera valutazione di opportunità da parte dei soggetti gestori.

In conclusione, non si può non concordare con gli estensori della circolare ministeriale sopra parzialmente richiamata laddove sottolineano come (anche) "(...) il quadro normativo rappresentato presupponga (corsivo mio) una P.A. al passo con i tempi, comportamenti virtuosi ed una particolare ed attenta cura da parte dei responsabili nella materia in esame e nella gestione delle relative risorse di bilancio".

Autore: Dott. Matteo Barbero -  Funzionario della Regione Piemonte ' Direzione Bilanci e finanze.